习近平总书记在十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是对1981年十一届六中全会提出的社会主要矛盾的首次修改，是一个关系全局的重大历史性判断。当前，人民对美好生活的需要不仅表现在物质文化生活上，而且表现在民主、法治、公平、正义、安全、环境等各个方面。但发展不平衡不充分问题成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。解决不平衡不充分问题，是我国下一阶段社会主义建设事业的主要任务，也是各领域改革任务的核心。

一、基于土地视角的不平衡不充分问题

不同的领域，对不平衡不充分发展的理解不同。从土地资源管理的角度，不平衡不充分问题主要体现在以下方面：

一是土地对经济高质量发展的支撑不充分。习近平总书记在十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先。目前，我国经济增长更多依靠土地、资本等要素投入，创新驱动不足；国民经济对土地财政过度依赖，金融风险大；土地利用结构不合理，工业用地比例过大，利用粗放，土地利用政策经常面临新型产业挑战；土地对经济发展的带动作用没有充分发挥，经济增长新动能不足，实体经济发展水平不高。

二是土地制度未能充分缩小城乡发展和区域发展之间的不均衡。房价高企使社会各阶层差距迅速扩大，土地出让制度承受高压；城乡收入差距不降反增，农村土地制度改革在提高农民收入方面的能力尚未充分展现；集体用地与国有土地同权同价目标实现任重道远；区域发展不平衡，土地制度改革的社会经济背景悬殊，对缩小区域差距的作用有待进一步深挖。

三是土地生态建设任重道远。城镇建设占用了大量高质量耕地和生态用地，部分地区国土开发强度过大；局部地区土壤污染和地下水超采严重，急需治理和退耕；矿产资源开发还有大量历史遗留问题没有解决，土地复垦任务重；生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定任务重，后期实施和监管压力大。

四是土地领域矛盾交织，社会治理能力有待提升。部分地区在土地征收、土地整治、城乡建设用地增减挂、土地补偿标准确定等领域，未能充分发扬民主，未做到公正公开，引发群众不满，积累大量社会风险；土地违法违规现象屡禁不止，法律法规的修改落后于实践等。

二、围绕人民群众对美好生活的向往，推进土地制度改革

当前和今后一个时期，土地制度改革必须紧密围绕十九大报告提出的社会主义新矛盾，以满足人民群众对美好生活的向往，解决经济发展中不充分不均衡问题为主要目标，通过三块地改革和以地扶贫来满足农村群众日益增长的物质需求，通过生态国土建设满足人民群众对美好生态环境的需求，通过优化土地管理制度满足人民群众部分对民主公正的追求。

（一）用乡村振兴战略指导三块地改革，满足村民美好生活向往

习近平总书记在十九大报告中提出要实施乡村振兴战略，“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。“深化农村土地制度改革……深化集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。这为农村土地制度改革进一步明确了方向。一是进一步统筹推进三块地改革，将宅基地制度改革扩大到33个试点地区，总结试点经验并出台指导意见。二是进一步提高农民在土地制度改革中的参与感和获得感。基于现有实践，建议中央层面取消或进一步扩大调节金的收取范围规定，更多让地方自主决定。改革收益要更多向基层和群众倾斜。对于集体经济组织强大且能为百姓谋福利的地区，收益可向集体经济组织倾斜，以贯彻落实十九大提出的“壮大集体经济”的要求。集体经济组织弱的，收益更多向农民倾斜。三是通过土地制度改革推进农村产业兴旺。当前实践表明，发达地区农村发展对建设用地需求旺盛，但落后地区农村最缺的不是土地，而是资金。因此，农村土地制度改革定位不仅仅是为产业发展提供用地保障或者卖几块地，更要想办法结合当地特色产业，如贵州湄潭县的特色茶业等，通过合理的土地利用（整治、置换）来改善农村环境，引入新的产业，促进农村产业的升级。另外，乡村旅游、生态旅游方兴未艾，各地要在乡村旅游方面大做文章，将宅基地制度改革与农村旅游业发展、脱贫攻坚紧密结合。四是基于区域实际，有针对性地推进土地制度改革。目前，各地三块地改革进展各异。以集体经营性建设用地为例，据不完全统计，截止2017年6月，广东南海、浙江德清、成都郫县、广西北流入市的集体经营性建设用地占总出让宗数64%，总面积的74%。收益方面，南海一枝独秀，达53亿元，约占全国试点1/5¹，德清县1.88亿元²。后续的农村土地制度改革政策在推进过程中，必须考虑到区域差异巨大这一实际，有针对性地出台指导意见。

（二）以地扶贫，满足贫困地区群众对美好生活的向往

土地具有资源、资产、资本“三位一体”属性，这决定了其对于地区经济发展、消除贫困具有持续性、根本性作用。土地政策的核心是地权的分配和保障，土地价值的发挥有赖地权的细分和交易。结合十九大精神及笔者多年来在贵州、陕西、江西多地调研，提出以下想法和建议：一是完善移民搬迁用地政策。对长期受地质灾害威胁、生态环境脆弱、贫困面广的深山区，必须坚定不移地走结合城镇化、工业化的移民搬迁道路。对于搬迁避让可能遇到的选址困难、搬迁户原宅基地处置难度大、安置房办证困难、新址产业发展不配套等问题，通过指标倾斜、强化新址地质危险性评价、允许退出土地复垦为生态用地、创新不动产登记政策、结合工业园区和旅游城镇建设解决搬迁户就业问题、细化增减挂全省统筹政策等予以解决。二是结合农村土地制度改革去促进脱贫攻坚。尤其是要运用好增减挂钩政策、宅基地制度改革和集体经营性建设用地制度改革。这方面地方已做了很多探索，安徽金寨县就是一个典型案例，应尽快总结推广。三是进一步增加土地扶贫政策的针对性。必须认识到，区域整体发展与贫困人口脱贫的相关性有所减弱。诚如习近平总书记在2017年6月23日召开的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上提到的，“要防止以区域发展之名上项目、要资金，导致区域经济增长了、社会服务水平提高了，贫富差距反而拉大了”。土地扶贫政策必须有的放矢，要甄别哪些政策是真扶贫，哪些政策是地方政府以扶贫名义行办事便利，突破土地制度底线。四是进一步促进政策的落地。近年来，国土资源部对于扶贫可谓“翻箱倒柜，倾囊相助”，出台了大量含金量高的政策。但是根据笔者的调研，受各种因素影响，一些政策在地方实际没有落地，为此，必须将政策的落地性和实效性作为下一步工作的重点，尤其是要用好增减挂钩政策，以土地的级差地租来促进脱贫攻坚。五是将新兴绿色产业与国土资源管理工作结合。绿色产业是精准扶贫的重要抓手，也是避免“人穷生态穷”的重要途径。如生态旅游的发展、城市地质的推进等，可以土地、资源、地质为着力点，提前做好相关这方面国土资源管理政策的研究。

（三）建设生态国土，满足群众对宜居生态环境的要求

十九大报告提出要像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度。对国土资源要实行全面保护，大力推进生态国土建设。联合有关部门，尽快全面完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。借用智慧工程和遥感监测技术，加强三线的监督管理。借助土地整治+，推进国土综合整治，促进城乡生态系统的恢复改善。严格保护耕地，贯彻落实藏粮于地、藏粮于技战略，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制。按照中央部署，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。以土地利用调查和年度变更调查数据为基础，以土地利用规划主要控制线为约束，推进多规合一，完善国土空间保护规划体系。

（四）优化土地管理制度，满足群众对民主法治和公平正义的要求

十九大报告提出，要加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，加强预防和化解社会矛盾机制建设。目前的土地资源管理工作总体依靠政府强势推进，公众参与度不够。要进一步优化土地管理制度，在规划编制、土地征收、土地整治、城乡建设用地增减挂钩政策执行等领域，多征求民意，增强群众主体意识，严格依照法律法规的规定执行，做好社会风险评价工作，建立完善国土资源领域矛盾纠纷多元化解机制。坚持“不患寡而患不均”的工作理念，强调补偿标准的公正公开和坚守底线。充分运用大数据和高新技术推进不动产登记，保护群众的财产性收益。

注：1.南海农地入市项目 约占全国试点五分之一.http://fs.house.qq.com/a/20170516/007403.htm

    2.德清农村集体经营性建设用地 入市点土成“金”.http://zjnews.zjol.com.cn/zjnews/huzhounews/201708/t20170830_4900418.shtml.