占补平衡政策是为了减轻或弥补人为引起的土地利用变化对社会—生态系统负面效应的做法。德国的生态补偿政策，不仅要求尽量减少建设占用耕地，还强调生态的占补平衡，其要求农用地或生态用地被占用后，应当补充等值的土地，以保证规划区内的生态质量不降低。作为世界上较为成熟的占补平衡机制之一，德国的生态补偿政策实现了良好的经济、社会和生态效益，给我国的耕地占补平衡政策带来一些有益的启示。
为了控制在工业化和城镇化大背景下耕地日益减少的趋势，1997年至今，我国都始终坚持最严格的耕地保护制度。耕地占补平衡就是这一制度的核心。推行耕地占补平衡政策，使全国各区域在耕地数量上实现“占”与“补”的平衡，来减轻和弥补建设占用耕地产生的不良影响。
人多地少、后备耕地资源缺乏是我国基本的土地国情，也是制约耕地占补平衡的瓶颈。一些地方为了突破这种自然条件的约束，完成耕地占补平衡的任务，开始把目光转向偏远的、具有生态服务功能或并不适宜农业生产的土地，使得耕地占补平衡面临一些突出问题。比如，耕地占补平衡“重数量、轻质量”；个别欠缺荒地资源的平原县，为实现耕地的占补平衡，把村内林地也纳入了挖潜、复垦的计划；还有的以坡地开垦、毁林开荒、围湖造田、滩涂围垦等方式来实现耕地占补平衡。诸如此类的“占补平衡”行为，既造成耕地“占优补劣”“占近补远”，也引发水土流失、土地沙化、生态退化等新问题。这种以牺牲土地资源的生态服务价值为代价来保证耕地质量平衡，有悖于经济、生态、社会的可持续发展。
保护耕地，确保耕地总量不减少和国家粮食安全，是我国耕地占补平衡的出发点和核心。上述矛盾与问题，既让耕地占补平衡的绩效大打折扣，也威胁着整个经济社会的可持续发展。因此，如何推进耕地占补平衡政策的转型发展，需要学习借鉴德国等发达国家的生态补偿政策。
德国的生态补偿政策目标具有综合性，既包括土地资源的综合保护，又包括生态环境的保护。在这种综合性的目标体系下，土地的农业生产、人类生存、生物多样性、社会文化和经济社会协调发展的功能一定程度上都得到实现和平衡。
德国的生态补偿政策适用于各类土地而非局限于特定的土地利用类型。它关注土地的功能平衡而非数量平衡。其首要目标是实现土地开发项目所在地的自然环境的每种功能之间的平衡，即没有生态环境的净损失。它的第二个目标就是通过异地补偿来保证整个规划区内的生态环境平衡，促进了区域间的优势互补和协调发展。
德国的恢复性补偿手段具有优先地位。例如，生态账户体系下的补偿手段包括保护生物的栖息地及生物多样性，推动农业生产活动从密集型向非密集型转变，优化现有林区管理等。单纯的土地开垦在德国是比较少见的。同时，生态价值的整体平衡是德国生态补偿的核心评价标准。土地开发的所有影响都要计算和转换到同一维度。这比单纯地依据某一特定的影响评价标准，如土地数量，更为有效。
德国严格遵循“污染者付费”的原则，讲求土地开发的外部成本内部化。土地开发者通过购买生态账户经营者的“生态指标”或向政府支付补偿费甚至直接组织实施补偿项目的方式来承担生态补偿的成本。其中，在生态账户体系下，经营者能够专业化于生态补偿并对补偿项目的效果负责。
德国生态补偿的过程具备透明度和公平性。德国的土地开发项目对社会和环境的影响程度及其应当采用的补偿手段，在事前就得到了充分的考虑和系统的安排，景观规划也向开发商和公众公开。另一个重要问题是，德国的生态补偿要兼顾所有的利益主体，受到影响的利益主体特别是农民是否得到了公平补偿。实现该目标的保障就是景观规划和补偿项目规划阶段的公众参与。
德国的土地产权清晰界定了政府、产权人、用地者在生态补偿方面的权利和责任。在德国，开展生态补偿活动是法律对各级政府或私人土地开发者的强制性规定，从而避免了“先占后补”而削弱有关法律规定的效力，避免了“公地的悲剧”而造成的耕地占补平衡的低效率。此外，德国的空间规划确定了特定地块的特定土地用途以及未来可能的利用方向，也就确定了补偿用地的选址范围。同时，德国空间规划体系的权威性强，一经批准不论是地方政府还是中央政府都不能随意修改。这些都有利于增强规划对生态补偿的约束力，确保生态补偿的合理组织设计并得到有效的执行和监督。
德国允许国营、私营和非营利组织等各类机构来实施生态补偿项目并出售产生的生态指标。政府则负责监督生态补偿项目的实施。这些实施项目的机构所获得的生态指标数量与其补偿成果的质量相挂钩。它们如果不能提高补偿对象的生态价值，就无法获得生态指标，也就无从获取收益。
德国的经验可以为我国耕地占补平衡政策转型路径提供很多启示。笔者认为，我国耕地占补平衡政策的转型发展应当是一个循序渐进的过程，即首先是治理结构层次的改进，然后才是制度环境的变迁。
一方面，建立多元化和多层次的目标体系。耕地占补平衡的目标不能局限于保护耕地和保障粮食安全的基本层面。它应当延伸至更高层次和更宽领域，即保护生物多样性、维护生态平衡并兼顾补偿行为的社会和文化效应，为从耕地占补向生态占补的转型提供正确的方向指引。与此同时，我们可以考虑改进规划体系，推动指标规划向空间规划转变，或至少将指标与空间区位相挂钩，以减少信息不对称、机会主义行为，提高规划执行的效率。德国经验表明，地方性的景观规划对占补平衡有着显著影响。即便仍由政府来主导占补平衡，但在明确了权责之后，补偿项目的有效性自然可以得到保障。从长期来看，这就有可能实现生态占补平衡的目标要求。
另一方面，由于景观规划决定了占补平衡的具体任务，行为主体就可以通过市场化的协商谈判实施补偿。这意味着可以推动政府主导的耕地占补平衡向其他更有效率的生态占补平衡模式转变。比如，在占补平衡过程中政府与私人部门的合作、农民集体的自组织和第三方营利机构的介入等。
此外，空间规划包括景观规划应当实现信息公开，为公众参与和监督创造条件，促进规划信息公开和公众参与，特别是要赋予受占补平衡影响的主体表达自己利益诉求的权利；建立政府修改规划的社会制约和监督机制，增强规划的权威性。它将有助于提高规划促进经济、社会和生态协调及可持续发展的能力，改进和提升规划在中国的角色和地位。进而，加快中国由耕地占补向生态占补转变的步伐。
在上述改革策略见效后，就可以适时推进制度环境的变迁，为耕地占补平衡向生态占补平衡的转型打下坚实基础。例如，可以在保持当前土地产权结构的前提下，通过推动自然资源资产产权制度的深化改革来提高资源配置效率；按照“发挥市场在资源配置中的决定作用和更好发挥政府作用”的原则改革当前的土地管理体系，着力增强土地管理的灵活性等，进一步发挥地方政府和市场机制的作用。
（作者:浙江大学公共管理学院 谭荣；中国自然资源经济研究院 范振林）
