2016年是国土资源领域全面深化改革的第三年，各项改革创新持续深入推进。全国国土资源领域围绕“突出重点分类指导，积极稳妥推进国土资源领域改革”主题，既注重顶层设计，又尊重基层实践探索。截至目前，不动产统一登记制度、行政审批制度、油气勘查开采体制、生态文明制度、自然资源管理和矿政管理制度等领域改革创新初见成效。 对此，中国国土资源经济研究院“国土资源领域前沿动态热点问题跟踪课题组”在考察调研的基础上，提炼分析了国土资源领域改革创新的典型经验和现存问题，并通过专家解读和权威点评为改革深化献计献策。

不动产登记：

一年改革迈大步子走稳路

【改革要点】

不动产登记制度改革有序推进

不动产统一登记制度改革推进实施一年，目前全国不动产统一登记工作运行有序、成效显著。

一方面，推进职责整合，建设信息平台。全国省级职责机构整合完成，市、县级职责机构整合工作基本完成。全国335个市（地、州、盟）、2789个县（市、区、旗）职责机构整合占比分别达到100%和98%。

另一方面，完善登记依据，统一登记簿证。《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日正式实施，全国第一本不动产权证书同步颁发。2016年1月《不动产登记暂行条例实施细则》颁布，目前，江苏徐州等300多个实施不动产统一登记的市县累计颁发新版《不动产权证书》10多万本。

2015两会声音：为开征房地产税奠定技术基础。

不动产登记制度是征收房地产税的技术基础，应把各地分散的信息整合起来，不能采取普遍征收模式，要给纳税人一个基本住房保障面积的扣除；《不动产登记暂行条例》实施将使房地产调控决策更为科学、精准，有利于构建房地产市场健康发展的长效机制，不动产登记对促进房价调控至合理区间有积极作用。

地方典型：构建规范、便民、高效的体制机制。

湖南省计划2017年底将不动产登记信息管理基础平台投入运行，2020年形成政事政企事企分开、管理规范、部门协调、运行有序、便民高效的不动产登记体制机制。

江苏无锡市滨湖区试点乡镇发证率已达95%。今后将在国土、房管方面开展登记信息合库、业务流程再造等，使农民拿到不动产权证，为今后农村宅基地使用制度改革等打好产权基础。

深圳市不动产登记中心在对不动产实行登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四个统一”的基础上增加了统一调查与统一测绘。

专家观点：不动产登记应保障权利人的利益。

杭州市房产交易产权登记管理中心盛夏：中央提出的“用3 年左右时间全面实现不动产统一登记制度, 用4 年左右时间能够运行统一的不动产信息管理基础平台”，正是从顶层设计上把握了工作开展的节奏，确保稳步推进。

黑龙江科技大学史艳梅：建议明确各不动产产权的物权登记体系；建立统一的技术登记平台，实行信息化管理；建立考试—培训—考核体系，提高不动产登记人员素质。

清华大学法学院程啸教授：应依据不同类型的不动产确定不同的不动产单元，确保各个不动产单元之间的关联性，注重稳步、有序推进此项改革任务。

矿政管理制度：

“三大领域”瞄准质的突破

【改革要点】

三大领域先行先试

2015年，我国矿政管理制度改革以多项财税政策支持鼓励找矿勘探和矿业经济发展。

姜大明部长在2015年中国国际矿业大会上指出在三大领域推进矿政管理改革创新：一是持续深化行政审批制度改革，完善企业经营环境，促进矿业投资便利化，在矿产资源勘查开采合作投资方面努力做到放管结合、优化服务。二是推进油气资源勘查开发体制改革，启动了新疆油气勘查开采改革试点。三是大力推动公益性地质工作成果资料面向社会公开，建立了多层级、分布式、集群化信息共享平台和服务体系。

部委动态：鼓励绿色勘探开发并举。

国家能源局：加大油气资源勘探开发力度，实现增储上产；加快页岩气勘探开发国家级示范区产能建设，尽快实现页岩气规模化、“工厂化”生产；积极研究并推动出台致密气、深海油气勘探开发等方面的财税支持政策。推进煤炭绿色开采，建立多元供应体系，切实推动能源生产革命。

国家发改委：综合运用法律法规、产业政策、节能减排等手段，发挥价格杠杆的调节作用，加快结构调整，推动产业转型升级。

地方实践：吸纳社会资金发展商业性勘查。

黑龙江强化市场在矿产资源配置中的决定性作用，通过招拍挂方式处置国有出资探矿权，吸纳社会资金发展商业性勘查工作。实施三级国土资源部门联动“一条龙”管矿，为地方政府、地勘单位、矿山企业提供优质高效服务。

山东日照新设采矿权坚持“四个必须”（必须由当地村镇签署意见，并经区县政府同意；必须进行招拍挂公开出让；竞得业户必须做到手续完备、程序合法；开采矿山必须采用先进开采技术）、落实“三个不批”（不符合矿产资源总体规划和矿业权设置方案的不批；存在安全隐患、达不到最低开采规模的不批；未及时足额缴纳矿产规费的不批）。

专家观点： 推进上位法规修订。

中国国土资源经济研究院张玉梅：主动适应新常态需要，为矿业经济发展扫除体制上和制度上的障碍：稳步推进矿业权审批、储量管理、矿产资源勘查开采年检等相关制度改革；推进油气、煤炭等重点矿产领域试点改革。

点评：矿政管理深化改革创新尚需实现“三个突破”作为基础保障：一是监管方式的突破，着力强化市县基层矿政的监管力量与水平。二是体制障碍突破，进一步突破油气勘查开采上游的体制障碍，进而促进油气探采炼输链式改革。三是通过深化地勘行业改革，推广地质资料信息服务集群化产业化，实现矿政服务经济社会需求和科学发展的突破。

行政审批制度：

放到底管到位更要服务优

【改革要点】

行政审批制度改革念好“四字诀”

党的十八届三中全会以来，我国全面启动了新一轮审批制度改革，全国取消和下放行政审批事项力度之大前所未有。国土资源部推进行政审批制度改革全力念好“减、管、优、控”四字诀，2013年以来取消52项行政审批事项，下放31项。

2015两会声音：健全“放、接、管”配套政策。

建议设立“负面权力清单”，全面取消非行政许可审批事项，定期清理行政审批项目并向社会发布。同时，应建立健全“放、接、管”协同推进的配套政策，加强审批环节事中和事后监管。

部委动态：推进简政放权，优化审批流程。

交通运输部、水利部、财政部等多部委积极做好“减法”，继续推进简政放权，进一步清理非行政许可审批事项。

工信部对重点审批事项定期向社会公布“负面清单”、“责任清单”和“权力清单”。

国家工商总局做好“加法”，加强后续监管，对现有审批事项，规范管理、优化审批流程，加大信息公开力度。

地方创新：“一站式”新型审批办理模式。

浙江省嘉兴市采用“直接下放、委托下放、初审权下放”等方式，逐步建立扁平联动、协调监管、权责一致的市县两级一体化的新型审批制度。

广西下放31个审批事项，采取集中审批、简化流程、压缩时限等举措，实现审批事项“一站式”办理。

四川省级层面只负责特大型地灾防治项目勘察的组织实施、竣工验收,其余地灾项目的实施权限全部下放至市县；土地整治项目将地方验收发证等权力下放给市州国土资源局。

厦门推行“多规合一”，以创新行政审批方式提高审批效率。

点评：行政审批制度改革深化要坚持“三轮”驱动释放发展潜力。第一个轮子是“放到底”。放权要做减法，放要放彻底。第二个轮子是“管到位”。管理要做加法，管要管到位，把责任担当起来。第三个轮子是“服务好”。服务要做乘法，改革审批流程，提供便利服务，为市场做乘法，用更高水平的改革开放释放经济发展的潜力。

油气勘查开采：

为社会资本打开市场空间

【改革要点】

油气勘查开采破除体制障碍

我国油气资源丰富，勘查开采尚处于初期至中期阶段。2014年中央财经领导小组第六次会议提出部署油气勘查开采体制改革，破除体制障碍，加大国内油气勘查开采力度。

2015两会声音： 设立混合所有制改革试验区。

有关专家建议，加大油气资源勘查开发：一是通过丝绸之路经济带建设，推动由资源国、消费国、过境国共同组成的新型油气机制的形成。二是设立油气勘探开发领域混合所有制改革试验区，与地方国有、民营资本合作开发，打破行业垄断格局。三是对煤层气征收资源税，促进煤炭和煤层气资源综合开采利用，同时提高国家对煤层气开发的补贴，用于环境治理等方面的费用。

为此，国务院决定首先在油气资源潜力较大的新疆开展试点工作，并及时总结出可推广经验，适时向全国推开。

试点进展：油气勘查首次面向社会公开招标。

2015年，油气勘查开采体制改革试点在新疆启动；7月，新疆试点拿出6个共1.5万平方公里的油气勘查区块面向社会公开招标，承诺勘查工作量多的企业中标；10月，在北京举行的项目招标会吸引了全国13家企业投标；同月，国土资源部公示了项目评标结果，山东宝莫生物化工股份有限公司和北京能源投资（集团）有限公司中标。

专家观点：资源配置起决定作用。

国土资源部油气资源战略研究中心主任赵先良：中国已放开了页岩气探采市场，这次新疆油气勘查开采第一次对社会资本开放，在油气市场化改革中迈出了一大步。

中国能源研究会常务理事张抗：分析研究相关区块资料发现，这次新疆公开招标的区块地质条件差，开发风险大，说明油气矿业权改革仍处在“小马过河”般的试水阶段，油气行业全面深化改革还任重道远。

《能源评论》杂志编委李良：建议适当扩大、调动外资参股公司、中资控股中外合资公司、中资控股港澳台合资公司积极性，共同推动油气矿业权改革。

点评： 放低资质门槛，实现资源产业链改革。这需要打破油气上游领域长期由国有石油公司专营的局面，放低资质限制门槛，促进当地企业与中石油、中石化合作，为民营等社会资本介入油气开发打开市场空间。同时，建议从整个油气探采炼输全产业链的角度去布局推进，诸如调控油气资源勘查开采税负，结合资源开发地补偿机制构建，促进和谐矿区建设等，最终实现油气资源的链式改革。

自然资源管理 :

构建和谐共生大格局

【改革要点】

自然资源配置效率不高

目前我国自然资源管理存在“九龙治水”、各自为政、职能交叉、监管部门角色不当等问题。涉及国土空间管理和资源用途管制的部门多达10余家而且职能交叉，各部门单独以自己的形式进行管理，导致管理缺乏全局性；再加上行政监管部门集“裁判员”、“运动员”于一身，对产权权益人合法权益造成损害，也带来自然资源配置效率不高等问题。这些都是自然资源管理改革创新的关键问题。

2015两会声音：健全国家自然资源管理体制。

一些代表和委员对此提出建议：一是建立统一行使的全民所有资源资产所有者职责和国土空间用途管制职责，落实党的十八届三中全会“健全国家自然资源资产管理体制”的要求。二是合理确定生态保护红线面积与规模，生态保护红线的划定应与主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能规划等相融合。三是鼓励地方先行先试，健全自然资源资产核算制度体系，构建完整的生态资源统计指标体系。四是要完善自然灾害防灾减灾应急处置法制建设；健全重大自然灾害保险机制。

地方探索：确权登记先行，推进体制机制建设。

深圳启动自然资源统一确权登记试点，探索建立统一确权登记制度体系。

重庆推动页岩气勘探、开发和利用等领域混合所有制改革。

山西对新设矿业权依法实行招拍挂，完善矿业权二级交易市场，探索建立矿业权转让超额收益调节机制。

黑龙江“两大平原”探索开展水价改革、碳排放交易制度改革、用能确权和指标交易以及排污权有偿使用和交易。

专家观点：构建“人与自然和谐共生”大格局。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民：构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局，使不同主体功能区自觉按照各自的主体功能定位科学发展。加快工业化的绿色化改造，推进城镇化的绿色化，实行循环发展引领计划，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。

生态文明建设：

以绿色发展引领制度创新

【改革要点】

从绿色发展高度建设生态文明

生态文明建设就是把经济社会可持续发展提升到绿色发展高度，以应对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。党的十八大作出“大力推进生态文明建设”的战略决策；2015年5月《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》发布；2015年10月党的十八届五中全会把增强生态文明建设首度写入国家五年规划。一系列推动生态文明建设的重大决策部署，把保护自然生态环境为子孙留下更多生态资产的理念提升到了国家战略高度，也为我国生态文明建设描绘了宏伟蓝图。

部委动态：稳步启动，多手段推进。

国家发改委等六部委推出57个生态文明建设先行示范区，推进循环经济与环境基础设施建设，发展节能环保产业，开展节能减排全民行动。

环保部推动《土壤污染防治行动计划》实施，发布《全国土壤污染状况调查公报》，全力保障土壤和水生态安全。

农业部大力推进农业清洁生产，在1100多个“美丽乡村”创建试点。

国家海洋局选取部分海湾开展动态监测试点并进行示范建设；细化生态红线指标和管控措施。

地方实践：多项新制度出台，多个领域有进展。 全国多地布局生态文明试点试验。目前全国分两批确定了105个城市作为全国水生态文明城市建设试点。

全国多个省（区、市）启动土壤、大气、水污染综合治理工程。浙江等省推进耕地重金属污染源综合治理修复工程。此外，新疆、青海、西藏等启动重要生态功能保护区森林植被保护与生态修复规划，实施矿山环境治理攻坚工程。

有些省份基于生态文明建设着力加强国土空间管制。内蒙古提出到2020年重点生态功能区面积达到全区国土总面积的70.76%。贵州省共划定了林地、森林面积、湿地面积保有量等9条林业生态红线。新疆、广西等地区将落实水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”作为重点工作。

有些地方越来越重视发挥市场机制和第三方机构的作用。山西、甘肃、吉林等省大力推进水权、排污权、碳排放权、节能量“三权一量”交易。江苏、河北等推进环境污染第三方治理模式。

有的地方强化生态文明法制建设，完善生态补偿机制。甘肃提出生态补偿机制创新，完善重点生态功能区转移支付制度和资金管理办法，实行最严格的水资源管理制度。福建省完善生态文明考核，出台文件提出了重点流域生态补偿金分配按照水环境综合评分、森林生态和用水总量控制等因素分配至流域范围内的市县。

（国土资源报~03~2016-2-26）