“◆探索“建设用地指标﹢生态资产”组合配置，有效归集零散地块、厘清复杂权属

◆构建国土空间规划管理、产权登记、审批服务和政策工具协同发力的实施体系

◆构建以专项基金为基础、金融产品为支撑、社会资本为主体的多元化融资体系”

□ 李佩雯 乌佳美 陈希冀 邓西鹏

作为低效用地再开发试点，福建省南平市既是闽北重要生态屏障，也是武夷山国家公园核心区域，双重功能属性决定了其存量建设用地盘活，必须以生态保护为前置条件，在严守生态底线的前提下探索特色发展路径。

笔者建议，在严格落实生态约束的基础上，依托全域土地综合整治、自然资源资产组合配置等举措，因地制宜破解用地空间碎片化、生态价值转化不畅、新增建设用地空间紧缺等突出难题，探索契合闽北实际的存量用地盘活特色路径。

创新自然资源综合价值实现路径

结合南平市正在推进的全域土地综合整治，对低效用地进行精细化识别与分类建档，探索“建设用地指标﹢生态资产”的组合配置，有效归集零散地块、厘清复杂权属，为后续引入高质量绿色项目提供保障。

——建立项目用地生态体检制度。在项目准入阶段开展生态本底评估，重点分析拟用地现状及其生态系统服务功能，明确建设用地管控要求。对位于生态敏感区的存量用地，实行生态影响分级管理，分类制定开发强度和控制要求。

——创新存量用地生态修复与功能提升的协同机制。在符合国土空间规划前提下，允许经生态修复的用地适度提高开发强度，将修复成本纳入用地成本核算。对采取生态化改造方案的项目，在容积率计算、配套费征收等方面给予政策激励。

——建立存量用地更新与生态网络完善的联动机制。将低效用地再开发与区域生态廊道建设、生物多样性保护等生态工程统筹推进，通过用地整合优化生态空间布局，在专项规划编制中明确生态空间管控要求。在片区整体开发中，确保生态底线指标不可改变，辅助性指标可结合项目类型、地块条件和生态修复措施等因素进行优化。

——完善生态效益评估和监管机制。对完成盘活的存量用地建立生态档案，定期评估生态绩效，跟踪生物多样性、碳汇等关键生态指标变化。将生态保持成效作为用地绩效评价的重要指标，实行全生命周期生态监管。

优化实施体系提升经营主体参与度

依托南平市低效用地再开发试点基础，构建国土空间规划管理、产权登记、审批服务和政策工具协同发力的实施体系，着力破解经营主体参与的制度瓶颈。

——完善规划管理机制。建立低效用地再开发专项规划与国土空间规划的动态更新与衔接制度，在详细规划层面实行“负面清单﹢弹性引导”管理模式。明确禁止类和限制类开发活动清单，允许工业用地在限定范围内兼容研发、中试等功能。

——健全产权登记制度。创新复杂产权关系的处置路径，分类制定历史遗留产权瑕疵问题的规范化处置程序，统一出台政策指引组合包。推广预告登记转让制度，允许符合规划和生态管控要求的项目，在完成主体登记前开展更新改造活动。完善土地分割、合并登记规则，支持不同产权主体的多宗地块统一规划、整体开发，允许集体经营性建设用地，在理顺权属和土地综合整治后归并实施入市，实现农村存量土地资源高效利用。

——深化审批服务改革。构建存量用地更新的快速审批通道，推行“标准地﹢承诺制”供应模式。对符合条件的项目实行“多审合一、多证联发”，对资料不全但符合拿地建设条件的项目，允许企业在审批流程推进过程中补充材料，实现“拿地即开工”。

——创新政策支持工具。明确协议出让、租让结合等特殊政策的适用条件和操作流程。建立容积率奖励机制，对采取节能环保建筑、保护与再利用工业遗存、提供高质量公共服务空间的项目给予适度容积率补偿。完善土地价款收取方式，允许分期缴纳或纳入项目成本分摊。

完善金融支持体系创新市场化融资机制

针对存量用地盘活的资金需求特点，构建以专项基金为基础、金融产品为支撑、社会资本为主体的多元化融资体系，有效破解项目融资难题。

——拓宽项目融资渠道。设立低效用地再开发专项基金，整合各级财政资金，吸引社会资本参与。鼓励金融机构开发针对存量用地盘活的专属信贷产品，提供中长期优惠贷款。支持符合条件的项目申请地方政府专项债券，优先保障生态修复和符合产业升级方向的高效节能或绿色产业项目。

——创新金融服务产品。推动开发“生态修复贷”“产业升级贷”等特色金融产品，探索以项目未来收益权为质押的融资模式。支持金融机构开展组合融资服务，提供投资联动、投贷互补等综合金融解决方案。鼓励保险资金、养老基金等长期资本参与存量用地盘活项目。

——完善社会资本参与机制。规范推广政府和社会资本合作模式在存量用地盘活中的应用，明确社会资本参与方式和收益分配机制。探索建立“改造﹢运营”一体化模式，允许社会资本通过项目运营，以收益分层、资产入股或股权收益、政企合作、政府奖励或补贴激励等多种方式获得合理回报。

——健全风险防控体系。建立存量用地盘活项目风险评估机制，加强对项目融资的全程监管。完善资金使用管理制度，确保资金安全高效运行。建立风险预警和应急处置机制，防范化解金融风险。推动建立银政企风险分担机制，促进项目稳健实施。

健全利益共享机制促进多方协同

围绕城乡融合发展的现实需求，构建政府引导、市场运作、公众参与的利益共享机制，重点完善增值收益分配、原权利人权益保障、村集体参与方式和协同治理架构。

——健全增值收益分配机制。设立存量用地盘活共享基金，明确政府、原产权人、投资方在土地增值收益中的分配比例。完善阶梯式收益分配方案，根据项目类型和投资规模设定差异化分配标准。建立收益返还制度，将部分增值收益用于片区基础设施提升和公共服务改善。

——完善原权利人权益保障。推行多元化补偿安置方式，提供货币补偿、产权置换、收益分成等多种选择。建立原产权人参与改造的激励机制，允许以土地或房产作价入股参与项目开发。健全民主决策程序，确保改造方案征得绝大多数权利人同意。

——创新村集体参与方式。推广集体经营性建设用地入股联营模式，建立“保底收益﹢股权分红”的收益分配机制。完善集体资产股份合作制度，明确集体成员在用地盘活中的权益份额。

——构建协同治理架构。建立政府、企业、村集体、居民多方参与的议事协调机制。推行项目全程公示制度，保障各方的知情权和参与权。建立矛盾纠纷多元化解机制，设立专门的低效用地盘活争议调处平台。

作为生态保护红线占比高、绿色发展要求迫切的山区市，南平存量盘活路径需要基于省域战略规划和地方经验，探索市域“规划—产权—政策”多元化开发路径，重点聚焦于低效用地再开发与全域土地综合整治、生态保护修复和生态产品价值实现的协同。

（第一、第二作者单位：中国自然资源经济研究院，第三、第四作者单位：福建省地质测绘院遥感中心）