“◆自然资源资产组合供应通过要素重组和机制创新，精准匹配复合型产业需求
◆从满足单一项目需求到响应国家各类战略需求，自然资源资产组合供应将延伸至新兴领域
◆强化规划引领与系统设计，逐步推动组合供应从项目适配向区域统筹升级”
“十五五”规划纲要提出，深化要素市场化改革，畅通要素有序流动渠道，统筹增量优化和存量盘活，促进各类要素资源高效配置。笔者认为，自然资源资产组合供应不仅是践行“两山”理念的重要举措，还是健全资源环境要素市场化配置的重要抓手，对于推动绿色发展具有重要意义。
自然资源资产组合供应探索实践，是在国家宏观战略指引下，坚持自上而下推动与自下而上探索相结合的成果，目前已初步形成“顶层设计—政策细化—地方实践”的立体化推进格局。
作为系统性落实自然资源产权制度改革的纲领性文件，中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确提出健全自然资源资产产权制度，探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式。2022年印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，部署全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作，明确要求各级政府切实履行所有者职责，为自然资源资产组合供应提供了根本遵循和行动指南。
近年来，自然资源部陆续出台政策，推动自然资源资产组合供应从顶层设计走向实践探索。2023年，自然资源部先后在关于进一步做好用地用海要素保障和关于开展低效用地再开发试点工作的通知中提出，探索各门类自然资源资产组合供应。2024年，自然资源部印发关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见，进一步明确了组合供应实现路径，推动多要素组合供应，为地方实践提供了直接政策工具。
在上述一系列政策激励下，地方自然资源资产组合供应探索形成了“试点先行、多点跟进”的局面。江西、湖北等省份率先试点，广东、浙江等经济活跃或生态资源富集地区相继跟进。据不完全统计，全国各省（区、市）已公开发布组合供应项目超85个，其中合计成交66个，累计成交金额约193亿元，覆盖多种地域类型。
从实践来看，自然资源资产组合供应不仅破解了山水林田湖草沙生命共同体管理中各类资源分割、规划分离、权属分散、管理层级交错等问题，还创设组合供应“资源包”整合分散要素，精准匹配生态旅游、新能源基地等复合型产业需求，保障项目整体落地，助力实现生态保护、产业升级与空间优化多重目标。
各地结合自身资源禀赋和发展阶段，探索形成了各具特色的自然资源资产配置实践路径，其核心是通过要素重组和机制创新，实现“破界”与“融合”。
为破解资源配置中的各类边界难题，地方探索形成六类组合路径：一是跨资源类型组合，采用“土地﹢”“海域﹢”等模式捆绑不同类型资源进行系统性开发；二是跨权属主体组合，通过多种方式整合国有与集体乃至不同主体的资源；三是跨产业类型组合，依据项目需求将支撑不同产业的资源要素进行搭配，推动产业融合与链式发展；四是跨区域范围组合，对跨行政边界的自然资源进行整体规划，实现全域保护利用；五是跨管理层级组合，建立联合专班、审批绿色通道等机制打通行政壁垒；六是跨资源形态组合，将无形资产与实体资源纳入资产包，提升整体价值。
基于以上六类路径，各地形成了三类代表性模式：一类是城市更新赋能型，如重庆永川区整合分散地块，植入多元业态，实现城市空间与业态同步提升。另一类是文旅生态整合型，如河北省秦皇岛市山海关区通过设权（湿地、海域等经营权）和扩权（赋予综合开发权能），“打包”碎片化生态资源。还有一类是自然资源禀赋驱动型，如内蒙古自治区包头市固阳县依托当地风光电、矿产等资源，通过规模化组合供应吸引大型企业进行整体性综合开发。
从机制设计来看，各地普遍重视系统谋划：在前端开展资源本底调查与权属核查，分析市场需求与产业适配性兼顾利益平衡；在中端创新运用规划动态优化、“标准地﹢承诺制”、作价出资等政策工具包；在后端建立全生命周期监测监管机制，保障项目落地运营。
未来，自然资源资产组合供应的内涵与外延将持续拓展，从满足单一项目需求向响应国家各类战略需求升级，应用场景延伸至新兴领域，形成多种新型资产组合供应包，进而成为服务绿色高质量发展的综合性政策工具。
当前，各地自然资源资产组合供应探索尽管已有显著成效，但依然面临规划协同不足、全周期价值管理缺位、跨部门融合困难等诸多瓶颈，需要坚持问题导向进行系统性解决。
其一，强化规划引领与系统设计，推动从“项目适配”向“区域统筹”升级。一是坚持规划先行。将自然资源资产组合供应作为实施国土空间总体规划的重要工具，在市级层面编制专项规划或行动方案，确保要素组合供应与区域发展战略同频共振。二是倡导区域综合评价与整体打包。鼓励以生态功能区、流域、乡村旅游片区等为单元，开展资源环境承载力和开发适宜性综合评价，将高价值资源开发与低效修复区域整体打包，实现成本收益在区域内部平衡。三是建立项目储备库与动态调整机制。基于规划建立分类型、分层级的组合供应项目储备库，并视情况动态调整，实现从“等项目”到“选项目”的转变。
其二，深化产权基础与市场衔接，构建“调查-评估-配置-运营”全链条管理体系。一是夯实产权与调查基础。加快完成重点区域自然资源统一确权登记，深化细化资源资产清查核算，建立“资源资产一张图”，为精准组合提供数据底座。二是健全价值评估与市场研判机制。加快建立覆盖多门类资源的统一价值评估体系和技术标准。在项目策划阶段，强制开展深入的市场可行性研究，评估产业适配性与市场承接力，避免盲目组合。三是创新供应后的运营监管与服务模式。推动政府角色从供应者向监管服务者转变，建立项目全生命周期监测评估体系，搭建产业服务平台，引导各类要素对接，助力项目可持续发展。
其三，健全协同机制与风险防控，保障组合供应高效平稳运行。一是建立高层次统筹协调机制。建议在省、市两级政府层面，建立由主要领导或分管领导牵头的自然资源资产管理工作联席会议制度，常态化协调解决跨部门政策与审批难题。二是推动审批流程系统性再造。针对组合供应项目推行“一件事一次办”集成改革，实行“一窗受理、并联审批、限时办结、统一出件”。三是构建全方位风险防控体系。系统识别风险点并制定应急预案，重点建立利益协调与矛盾调处机制，保障原权利人和社区合法权益。
其四，完善政策体系与长效监管机制，筑牢可持续发展的制度根基。一是加快国家与省级层面立法立标。尽快研究制定自然资源资产组合供应管理办法，同时鼓励省级层面出台实施细则和地方标准，给予地方更明确的指导和更灵活的空间。二是强化契约管理与刚性约束。推广使用标准化、规范化的组合供应合同示范文本，将受让方的长期责任作为强制性条款纳入合同，并与土地使用权、经营权等权益的持有、转让、续期相挂钩。三是完善激励与惩戒相结合的信用监管。建立企业履约信用档案，将评价结果与企业参与后续自然资源配置的资格、价格、保证金等挂钩。
