土地制度既是国家的基础性制度,也是“三农”问题的根本之所在。党的十九大报告再次强调“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”，在工业反哺农业、城镇带动农村、产业致富农民的基础上，将乡村发展提高到战略层面，体现了党对“三农”工作指导思想的与时俱进与不断深化。乡村问题的核心是农民问题,农民是农村生产经营活动的主体;农民问题的关键是土地问题,土地是农民最基本的生产资料。土地是乡村振兴战略的基本要素与落实载体，乡村振兴战略是农村土地制度改革的立足点和驱动力。

一、基本判断

党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，从“物质文化需要”到“美好生活需要”，从解决“落后的社会生产”问题到解决“不平衡不充分的发展”问题，我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化。

近年来，中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，先后出台一系列重要文件、推进一大批专项改革，有效牵动“三农”全局，呈现出前所未有的新变化，农业从大国向强国迈进，农村温饱问题基本解决，农民有更多的获得感，总体上实现小康。但同时还要看到，我国经济社会发展还存在“不平衡、不充分”的状况，在乡村更为突出。从宏观大局来看，“不平衡”表现在城乡之间发展不平衡，如从城乡消费支出总量看，2016年城镇居民人均消费支出是农村居民的2.72倍；区域之间发展不平衡，如东部地区农村生活水平高于西部地区，特别是部分农村贫困地区收入还比较低；“不充分”主要表现在乡村发展的质量和效益还不高，潜力没有很好地发挥出来。从农村土地来看，“不平衡”体现在农村土地权益配置的不平衡、增值收益分配的不平衡，等等；“不充分”主要体现在土地价值实现的不充分、农民权益保障的不充分，等等。

二、基本逻辑

土地制度改革影响经济社会发展，本质上是在不同土地产权制度安排下，土地资源配置和使用效率存在差异，进而影响全要素生产率与经济增长，最终影响经济社会发展格局。乡村振兴战略的核心任务是解决“三农”问题，解决“三农”问题的关键在于促进农村生产要素的有效流转，其中以促进农村土地流转为主的土地制度改革是核心。

（一）和谐稳定是前提

农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。乡村振兴发展的前提是和谐稳定。我国是一个农业大国，农村土地问题不仅是经济问题，更是政治问题、社会问题，土地是农民安身立命之本，是国家生存死亡之基，从而土地问题是农民问题中带有基础性的首要问题。农村土地制度改革涉及亿万农民的切身利益，事关农村和谐稳定，始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持问题导向,保持底线思维,以构建和谐的利益关系和以公平优先为前提，夯实农村集体土地产权权能,赋予农民更广泛、更充分的财产权利，维护好农民土地的一切权益,切实体现社会主义制度优越性，为乡村振兴战略实施创造良好的社会环境。

（二）产权明确是基础

有恒产者有恒心，稳定、明晰的土地产权制度有助于农业劳动者对其农地经营活动形成稳定、合理的预期,从根本上调动农民的积极性,实现农业、农村经济的持续、稳定发展。明确的土地产权与完善的权能将为实施乡村振兴战略奠定坚实的基础。十九大报告提出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”征地改革试点中关于缩小征地范围的探索实质上是以一定程度上提升集体土地产权保障来平衡无限扩大的公权力，进而缓解和制衡现有土地征收过程中体现出来的过激矛盾；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，以及宅基地有偿使用和退出是集体土地产权权能的完善与产权价值的充分实现。

（三）权益保障是核心

土地是农民的命根子，是农民最基本的生活保障，是农民最大的利益所在。要真正处理好农村土地问题，就必须坚持以人民为中心的根本立场，依靠农民积极参与，让农民共享土地增值收益。在推进农村土地制度改革中要始终将维护农民权益作为核心，探索缩小征地范围、规范征地程序以及建立合理补偿的多元保障机制，农村集体经营性建设用地入市同权同价、流转顺畅、收益共享机制，宅基地依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出机制等，在充分保障农民土地权益及其多元实现途径的基础上，通过增加农业、农村、农民收入，激发实施乡村振兴战略的内生动力。

（四）提升效率是关键

资源优化配置是促进经济增长与社会发展的前提。土地资源在不同产业和用途间重新分配，特别是从生产率相对低的产业和用途转移到生产率相对高的产业和用途时，都能提高土地利用效率，促进经济增长。乡村振兴发展离不开农村最为重要的资源要素—土地。农村土地制度改革中，通过村庄整治、宅基地整理等方式盘活农村低效用地，为农村产业转型升级提供用地空间；通过建立城乡统一的建设用地市场，有利于引导人、财、技术等要素向乡村流动，等等。通过改革创新不断优化农村土地资源配置，叠加释放农村人口红利，进一步扩大改革协同效应，形成推动乡村振兴战略实施的强大动力。

三、实施路径

（一）夯实工作基础

乡村振兴发展离不开土地制度改革，土地制度改革离不开扎实工作基础。一是要推进农村土地确权工作，对于集体建设用地、宅基地的权属纠纷等历史问题，要探索建立有效机制，针对一些历史遗留问题和潜在涉地纠纷，通过乡村调解、县市仲裁、司法保障等途径妥善解决。二是加强规划引导，通过加强乡村规划、土地利用总体规划、城乡建设规划、产业规划等编制融合，提高规划科学性和前瞻性，强化规划约束力和引领作用。三是加强集体土地相关主体建设，探索农村集体所有权代表主体与行使主体有效形式以及农村集体成员界定及其权利实现，等等。

（二）解决关键问题

在振兴乡村战略背景下农村土地改革中的关键问题是完善农村土地增值收益分配机制。首先从土地的永久性和农民生存的代际性入手，建立合理的、可预期的土地增值收益分配比例确定机制，在农民、村集体和国家之间构建合理的土地增值收益分配格局；二是切实凸显农民的主体地位和中心地位，逐步建立与通胀水平、社会财富增长速度等相挂钩的持续性补偿机制替代一次性补偿；三是构建兼顾生产和生活的农村土地增值收益分配机制，确保农民具有跨期发展能力，避免出现收益分配方式扭曲致贫陷阱；四是加强农村集体经济组织建立，推进农村产业发展，提高农村土地收益总量，等等。

（三）统筹推进改革

乡村振兴战略涉及到土地改革、产业发展、社会保障等多方面任务，土地制度改革也需要多方面协调推进。一是加强与相关试点的融合，农村土地改革与农村集体组织建设、三规合一、农房抵押贷款、农村社会保障等试点同步推进，形成合力。二是改革的推进需要上下联动、横向协同，要加强中央一级政府部门之间、试点改革地区政府部门之间、各试点地区之间的横向交流机制，以及部、省国土资源管理部门、督察局和试点地区之间的纵向交流机制。三是改革的推进需要理论与实践相结合，建议组织业内专家在试点地区开展蹲点调研，开展试点改革重点问题研究与试点经验总结，为改革决策提供参考，四是良好的社会舆论环境是将为改革提供有力的保障，要加强试点成果的总结提升与宣传报道，扩大试点成果影响范围，等等。

（四）释放叠加效应

施乡村振兴战略的根本目的并非只在“三农”，而是与一系列国家发展战略融会贯通，构成当前我国经济结构转型升级的一盘大棋。当前乡村生产要素改革包括两个重要方向是以农村土地流转为主的土地要素改革和以非户籍人口落户为主的劳动力要素改革，同时培育区域城市群战略将通过中心城市发展带动整体区域转型升级和周边三、四线城市发展，并与农村人口城镇化对接，有利于吸引镇乡农村人口落户，实现正向互动机制，推动我国城镇化更进一步。协调推进农村土地制度改革、新型城镇化建设，可以带动土地和劳动力的合理流动，农民进城落户更有利于与土地政策相配合，推动农村土地的加速流转和集体化管理，提高农业生产效率，促进农村一、二、三产业发展；同时农村土地改革带动劳动力的流动，将促进三、四线城市劳动力要素市场供给的增加，进一步释放人口红利，加速推进城镇化进程。