◆土地作为最基础的生产要素，其市场化配置水平直接关乎新质生产力的培育与壮大

◆土地政策应鼓励社会资本投向高技术、现代服务业等新赛道，充分激发投资活力

◆农村土地市场化改革可为新产业新业态提供资金支持，助力培育新质生产力

□ 吴宇哲

今年政府工作报告提出“因地制宜发展新质生产力”“纵深推进全国统一大市场建设”。在全球产业链加速重构的背景下，发展新质生产力、加快产业深度转型升级，是中国式现代化的必由之路。土地作为最基础的生产要素，其市场化配置直接关乎新质生产力的培育与壮大。土地兼具工业园区载体和工业生产要素双重属性，作为载体要符合国土空间规划管制的刚性，作为要素要满足经营主体需求的弹性，其配置方式成为有效市场与有为政府结合的典范。打破公私差异壁垒和城乡二元分割，推动土地资源在更大范围优化配置，既是构建全国统一大市场的关键举措，也是筑牢新质生产力发展根基的必然选择。

土地要素市场化改革旨在营造更加公平、更具活力的市场环境。坚持和落实“两个毫不动摇”，既要巩固和发展公有制经济，又要鼓励、支持、引导非公有制经济，从而充分激发各类经营主体活力。一方面，要严格落实国土空间规划，推进经济布局优化与结构调整；另一方面，要保障土地要素平等使用，保护民营企业合法权益，促进公平市场竞争。有数据表明，民营经济贡献了60%的GDP和80%的城镇劳动力就业，同时贡献了70%的技术创新成果。可见，民营企业是发展新质生产力不可或缺的力量。为了打造一流营商环境、支持企业高质量发展，土地管理改革需要与促进民营经济做大做优做强政策要求协同，打通市场准入退出机制，纵深推进全国统一大市场建设。

与此同时，发展新质生产力离不开现代服务业支撑，土地要素配置要对生产性服务业给予充分保障。城市制造业带动现代农业发展，而金融、互联网、物流等服务业则催生“淘宝村”等农村新业态。从产业深度转型升级角度来看，金融、现代物流、知识产权、检验检测等生产性服务业比生活性服务业更具战略意义，因为生产性服务业发展是先进制造业诞生的关键。当前土地配置不能简单增量，传统工业园区模式易导致产能过剩，必须推动产业园区从粗放低效向集约高效转型，加大生产性服务业投资力度，特别是鼓励社会资本投向高技术、现代服务业等新赛道。

农村土地要素配置需要统筹安全与发展，提升强农惠农富农效能。严守耕地保护红线，保障国家粮食安全，是“共同端牢中国人的饭碗”的基石。在此前提下，农村土地市场化改革空间广阔：一是完善承包地经营权流转价格形成机制，发展适度规模经营，健全农业经营与社会化服务体系。二是推进全域土地综合整治，促进城乡要素双向流动，深化农文旅融合发展。三是通过农村集体经营性建设用地入市等改革，合理分配土地增值收益，为农村新产业新业态提供资金支持，助力因地制宜培育农村新质生产力。

展望“十五五”，随着要素市场化配置综合改革试点深化，土地要素市场化改革将迎来新突破。城乡统一的建设用地市场不断完善，土地配置水平持续提升，土地与其他要素协同发力，可为新质生产力发展提供坚实支撑。

（作者单位：浙江大学城镇化与空间治理研究中心）

完善资源导向型生态修复制度体系

◆立足资源本底，运用自然资源领域支持政策，将生态修复后的增量指标、特许经营权与土地开发溢价等深度耦合

◆通过市场化方式配置自然资源资产和生态产品，有效推动构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制

◆在立法明确自然资本收益权、建立生态修复二级流转市场、推行部门协同审批清单等制度安排上持续攻坚

□ 罗明

全国两会期间，生态文明建设与绿色低碳发展再次成为代表委员们热议的焦点。作为一名长期关注生态保护修复的从业者，笔者深切感受到，我国生态保护修复正从单纯的“财政兜底”向市场化、多元化、可持续的资源导向型发展模式深刻转型。

探索资源导向型可持续发展模式

长期以来，我国生态修复主要依赖财政预算，随着地方财政进入“存量竞争”时代，传统“输血式”修复难以为继。同时，生态保护修复本身也面临着资金投入大、回报周期长、社会资本参与意愿低等现实瓶颈。生态产品作为一种公共品，其价值虽然客观存在，却无法转化为支撑修复成本的“现金流”。

为打破这一僵局，自然资源部落实国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》有关要求，积极引导社会资本参与生态保护修复，在2025年启动了资源导向型可持续发展模式试点工作。资源导向型可持续发展模式核心在于立足资源本底，运用自然资源领域各项支持政策，采取“生态保护修复﹢生态产品价值实现/资源高效利用/空间布局优化/产业导入”等形式，打通绿水青山向金山银山转换的通道。该模式通过对零散、低效的生态资源进行组合供应，将生态修复后的增量指标、特许经营权与土地开发溢价等进行深度耦合。

作为自然资源管理的一次“化学反应”，这不仅是一场资金筹措的改革，更是一次制度创新。市场化方式配置自然资源资产和生态产品，推动构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制。对于生态保护修复市场而言，这种模式明确了导向、清晰了路径，为持久投入和稳定回报提供了底层逻辑。

多要素自然资源资产组合供应释放红利

资源导向型可持续发展模式落地生根，离不开底层资产的有效配置。2024年年底，自然资源部印发了《关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》，明确提出要探索通过收储、租赁、置换和入股等方式，形成主体明确、边界清晰的自然资源资产组合标的。这一政策为多要素自然资源资产组合供应提供了根本遵循。

近年来，各地在探索资源导向型生态修复的实践中屡出新招，特别是以自然资源部2026年1月发布的第六批生态产品价值实现典型案例为代表，显现出政策落地的丰硕成果。资产组合供应彻底改变了以往单一要素分期、分宗、分散配置的传统模式，释放出巨大的乘数效应。

四川泸县的“土地﹢森林”模式将715.5亩集体林地经营权与12.3亩集体经营性建设用地使用权打包组合，不仅盘活了资产，还将生态修复责任内化于资源开发利用全过程。浙江丽水的“修复﹢闲置资源整合”模式依托“两山合作社”平台，将梯田景区范围内原本分散的农田、农房、林地等闲置资源进行统一流转、规划与招商，实现了多要素资源的空间重构与整体溢价。湖北武汉的“水林田地”跨类组合模式依托黄塘湖片区，将建设用地使用权、耕地经营权、林地及水面的特许经营权跨类整合成单一资产包进行组合供应，在赋予经营主体多项权能的同时，不仅明确了定量生态保护监管指标，还将资产组合供应带来的增值收益直接反哺区域生态保护修复。

畅通资源导向型可持续发展模式大循环

笔者认为，彻底激发社会资本的澎湃动能，仍需在制度安排上持续攻坚，畅通资源导向型可持续发展模式大循环。

一是立法明确自然资本收益权。建议在未来的自然资源等相关法律法规修订中，赋予生态修复所产生的增量资产以明确的法律地位和抵押权、质押权，从根本上保障投资者的合法权益。二是建立生态修复二级流转市场。通过探索发行生态领域不动产投资信托基金等金融工具，增强生态资产的流动性，畅通社会资本的退出渠道。三是推行部门协同审批清单。针对资源导向型可持续发展模式相关项目，实行自然资源、财政、金融监管等部门“一站式”协同审批，切实消除组合供应落地过程中的行政壁垒，降低制度性交易成本。

（作者单位：基于自然的解决方案亚洲中心）

盘活存量推动以人为本的新型城镇化

◆探索灵活多样的存量资产处置方式，为新市民提供可负担的住房空间，为产业发展腾挪必要空间

◆从规划层面增强对存量更新的适应性，服务城市内涵式发展，为城市更新留出必要的政策空间

◆针对存量更新项目特征实行“一个窗口受理、并联审批、限时办结”以及“多审合一、多证联发”

□ 乌佳美 李佩雯

今年政府工作报告在“深入推进以人为本的新型城镇化”部分明确提出“盘活利用存量土地和闲置房屋设施”，将存量盘活从技术层面的节约集约手段，提升为保障新型城镇化、实现城市内涵式发展的关键路径。

存量挖潜重塑城市空间并释放发展动能

在城镇化进程中，大规模增量扩张早已难以为继，存量挖潜已然成为重塑城市空间、释放发展动能的主要实现路径。

过去几十年，城镇化核心任务是解决农村人口“进得来”的问题。而今，超过1.7亿农业转移人口已在城镇落户，近3亿农民工在城镇就业生活，如何让他们“留得下、过得好”成为新型城镇化的核心命题。从可负担的住房到便利的服务，从就业空间到社区配套，这些人的需求最终都要落在土地和房屋之上——存量盘活的深层价值，正在于回应这些需求。

告别“摊大饼”式粗放扩张，内涵式发展要求城市在既有建成区内做精做优，通过存量空间的功能置换与品质提升，让居民在家门口享受优质的公共服务与公共空间。存量盘活还涉及原产权人、承租经营者、周边居民、新市民等多方利益，其过程本身就是协调多元诉求、实现利益共享的治理实践，最终成效要由生活在城市中的人们来评判。

从产权层面保障农业转移人口市民化进程

通常情况下，存量用地历经多次权属变更，国有企业划拨用地、村集体留用地、私营企业用地相互交织。产权清晰者，往往面临多方利益协调之难；产权本身存有瑕疵者，需要补办手续或厘清权源；更有部分地块涉及司法查封或抵押纠纷，处置程序更为复杂。产权关系理不顺，市场机制便缺乏有效运转的产权基础，更新产生的增值收益亦难以公平分配。

对此，要从产权层面创新历史遗留问题的处置路径，保障农业转移人口市民化进程。对因历史原因形成的产权瑕疵分类施策、逐步化解，并推广预告登记转让制度，加快盘活存量资源。同时，探索灵活多样的存量资产处置方式，为新市民提供可负担的住房空间，为产业发展腾挪必要空间。

从规划层面增强对存量更新的适应性

现行规划体系在应对存量更新时用途调整程序复杂、容积率调节机制僵化、土地混合利用政策缺失等问题逐步显现。

对此，要从规划层面增强对存量更新的适应性，服务城市内涵式发展。在落实主体功能区战略，严守永久基本农田保护红线、生态保护红线、历史文化保护线等的前提下，为城市更新留出必要的政策空间。结合城镇老旧小区、城中村改造等任务，鼓励土地混合使用，允许工业用地兼容研发、设计、中试等功能，支持发展特色产业。探索容积率奖励机制，对提供公共空间、保留工业遗存、实施生态修复的项目给予适度容积率补偿。优化小微更新项目的审批程序，推动城市治理精细化。

共建共享的分配机制促进城乡融合发展

从项目的经济平衡来看，存量项目改造成本构成复杂，结构加固、历史风貌保护、安置补偿等均需较大投入。政策鼓励引入社会资本参与，但社会资本需要明确的回报预期，原权利人则期望分享增值收益，这涉及增值收益分配机制如何构建。

对此，要构建共建共享的分配机制，促进城乡融合发展。原权利人通过作价入股、产权置换等方式参与增值收益分配。村集体以集体建设用地入股联营获得长期稳定的收益。社会资本通过长期运营、资产证券化等路径获得稳定的回报。政府通过规划指标调节、用途转换许可等政策工具释放部分增值收益，用于补齐城市功能短板、改善人居环境，最终让居民受益。

在审批层面建立跨部门的融合协同机制

一个存量更新项目往往涉及自然资源、住房城乡建设、发展改革、生态环境、消防救援等多个部门，各有技术规范与审批要求，项目审批效率不仅影响经营主体参与意愿，也关系着群众对城市更新工作的切身感受。

因此，在审批层面要建立跨部门的融合协同机制，针对存量更新项目的特点开设“一个窗口受理、并联审批、限时办结”的绿色通道。同时，前置明确规划条件、生态要求、产业标准等控制性指标，减少后期反复协调。对符合条件的项目，推行“多审合一、多证联发”。此外，建立项目全程跟踪服务机制，及时协调破解推进中的堵点难点。

（作者单位：中国自然资源经济研究院）

基于海湾整体规划推动海洋经济高质量发展

◆强化海湾整体规划，完善协同治理体制机制，推动海湾保护与开发再上新台阶

◆构建科学规划体系，优化经济功能布局，强化生态保护修复，创新治理体制机制

◆以海湾规划优化产业布局、统筹科技创新、推进绿色低碳发展、深化开放合作

□ 韩立民

今年政府工作报告提出，加强主要海湾整体规划，做强做优做大海洋产业。

我国海湾保护与开发取得显著成效，但仍面临一些挑战，笔者认为需要在规划布局、发展理念、制度供给和技术支撑等方面进行系统优化。

强化海湾整体规划的战略意义

海湾是陆海交互的关键地带，也是我国海洋经济发展的核心载体。我国拥有大小海湾160余个，集聚了全国主要港口、临港工业基地与滨海旅游城市，贡献了60%以上的海洋生产总值，承担了约90%的外贸货物吞吐量，滨海旅游年接待游客超10亿人次，在国家经济与对外开放格局中具有重要战略地位。海湾承载着港口航运、滨海旅游、海洋渔业、临港工业、海洋科研等多重功能，这种功能叠加特征决定了海湾在海洋经济发展中的核心地位。

当前，“美丽海湾”建设深入推进，生态环境质量稳步提升，一大批重点海湾实现水清岸绿、鱼鸥翔集，滨海湿地、红树林、海湾生态系统得到有效保护与修复。海洋空间规划体系基本建立，岸线、海域、海岛统筹管控不断强化，开发秩序持续规范。粤港澳大湾区、环渤海湾区、北部湾经济区等湾区经济能级显著增强，临港产业、海洋装备等持续壮大，海洋新兴产业快速成长，成为拉动沿海经济高质量发展的重要蓝色引擎，陆海统筹发展格局初步形成。

与此同时，我国海湾保护与开发工作仍面临一些挑战，如陆海规划衔接不够紧密，部分海湾自然岸线保有率承压，陆源污染防控与典型生态系统保护任务依然艰巨，区域产业同质竞争较为突出，多头管理、协同不足、法规标准体系尚不健全等问题依然存在。面向“十五五”，应坚持生态优先、绿色发展，强化海湾整体规划，完善协同治理体制机制，推动海湾保护与开发再上新台阶。

加强海湾整体规划的实施路径

针对当前我国海湾保护与开发存在的问题，笔者建议从构建科学规划体系、优化经济功能布局、强化生态保护修复、创新治理体制机制等方面加强海湾整体规划实施。

建立国家、省、市三级海湾专项规划体系，与国土空间规划有机衔接。系统开展资源环境承载能力评价，科学划定生态保护区、生态控制区、海洋发展区。运用海洋空间规划、数字孪生等技术手段，提升规划科学性与可操作性。

因湾施策，明确海湾发展定位，优化经济功能布局。国际航运枢纽型海湾重点发展高端航运服务、邮轮经济；产业集聚型海湾聚焦海洋工程装备、海洋生物医药等新兴产业；生态旅游型海湾突出滨海旅游、海洋康养功能；渔业资源型海湾大力发展现代化海洋牧场。统筹推动港产城融合发展，强化海湾间产业分工协作。

严守生态保护红线，严控围填海活动，确保自然岸线保有率不降低。深入推进“美丽海湾”建设，实施红树林保护修复、珊瑚礁修复、滨海湿地恢复等重大生态工程。建立健全生态产品价值实现机制，探索“蓝碳”交易、生态补偿等制度创新。

设立跨部门、跨区域陆海统筹协调机制，完善法规标准体系，创新治理体制机制。构建政府主导、社会协同、公众参与的多元共治模式。建设海湾生态环境动态监测网络，综合运用卫星遥感、无人机巡查等技术手段，实现精细感知和智能管控。

以海湾规划引领海洋经济高质量发展

加强海湾整体规划，推动海洋经济高质量发展，主要是以海湾规划优化产业布局、统筹科技创新、推进绿色低碳发展、深化开放合作。

坚持功能导向与错位发展，依据海湾资源禀赋科学划分功能分区。生态保护型海湾重点发展生态旅游、海洋研学等低影响产业，集约发展型海湾聚焦临港制造、海洋装备等优势产业，推动传统渔业、航运、文旅等产业提质增效，积极培育海洋生物医药、海水综合利用等新兴产业，前瞻布局深海资源开发、海洋碳汇等未来产业，构建层次清晰、协同高效的现代海洋产业体系。

依托湾区空间载体打造海洋科技创新走廊，提升海洋科技自主创新能力。在科研基础雄厚的海湾建设海洋国家实验室、工程研究中心等高端平台，在产业集聚海湾布局中试基地与成果转化园区，聚焦深远海养殖、生态修复、智能装备等关键核心技术攻关，完善产学研用深度融合机制。

将“双碳”目标全面融入海湾开发保护全过程，实现开发利用与生态保护协同共进。在风能资源优越的海湾规模化发展海上风电，加快港口岸电、绿色航道等低碳设施建设，科学核算海洋碳汇储量，探索蓝碳交易与生态补偿模式，构建陆海联动的污染防治体系与资源循环利用体系。

以重点海湾为对外开放门户，深度融入共建“一带一路”。国际枢纽海湾强化航线拓展与航运服务能力提升，边境海湾深化与周边国家海洋产业、生态保护、海事安全合作，积极引进国际先进治理经验与技术，大力发展蓝色金融、跨境贸易，提升我国海湾经济的国际竞争力与影响力。

（作者单位：宁波大学东海研究院）