矿产资源所有权人和矿业权人的权利保护与义务履行

□ 李海婷

矿产资源所有权人的权利与义务

矿产资源所有权人的权利包括：分级分类管理矿产资源；对重要矿产资源实行特殊保护；实行地质调查制度和重要矿产资源储备制度；实行矿产资源储量管理和统计、地质资料统一汇交管理和利用等制度；编制矿产资源规划，对矿产资源保护、勘查和开采的总量、结构、布局等作出安排。

矿产资源所有权人的义务包括：加强矿产资源保护工作，保障矿产资源合理开发利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源；保障采矿权人开采矿产资源的合法权益；鼓励矿产资源勘查开发的科学技术研究，推广先进技术；保障民族自治地方的利益。

矿业权人的权利与义务

一是探矿权人的权利与义务。权利包括：按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但不得影响或者损害原有的供电、供水设施和通信管线；在勘查作业区及相邻区域通行；根据工程需要使用土地；依法取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；依法取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外；依法转让探矿权。义务包括：在规定的期限内开始施工，并在勘查许可证规定期限内完成勘查工作；向勘查登记管理机关报告开工等情况；按照探矿工程设计施工，不得擅自进行采矿活动；在查明主要矿种的同时，对共生、伴生矿产资源进行综合勘查和评价；编写矿产资源勘查报告，提交有关部门审批；按照国务院有关规定汇交矿产资源勘查成果档案资料；遵守有关法律法规关于劳动安全、土地复垦和环境保护的规定；勘查作业完毕，及时封、填探矿作业遗留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隐患。

二是采矿权人的权利与义务。权利包括：按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动；自行销售矿产品，但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外；在开采范围内建设采矿所需的生产和生活设施；根据生产建设的需要依法取得土地使用权；法律法规规定的其他权利；依法转让采矿权。义务包括在批准的期限内进行矿山建设或者开采；有效保护、合理开采、综合利用矿产资源；依法缴纳资源税费；遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律法规；接受自然资源主管部门和有关主管部门的监督管理，按照规定填报矿产储量表和矿产资源开发利用情况统计报告。

完善矿业权人权利保护制度

矿业权人的权利保护制度还不够完善，如民事诉讼手段缺位，缺少对矿业权人权利保护的具体措施和手段；法规规定的探矿权期限较短；未明确规定勘查许可证、采矿许可证被吊销后如何保护矿业权人的物权权益；未明确如何补偿矿业权人因政策原因导致矿业权不能延续所遭受的损失。需要在法律法规中完善对矿业权人权利保护实质性内容的规定。如补充完善解决矿业权人纠纷的法律方式，加强民事诉讼等寻求法律救济的保护手段，延长探矿权期限；同时还需要明确矿业权的物权地位，规范矿产资源勘查开采行政行为。

矿产资源勘查开采监管制度改革进入“深水区”

□ 姜琳

监督管理贯穿于矿产资源勘查开采全过程，我国矿产资源勘查开采监管制度体系正逐步完善。按照党中央、国务院对深化“放管服”改革的要求，勘查开采监管制度改革步入“深水区”。

监管制度体系逐步完善

一是从法律法规层面构建监管制度。《矿产资源法》明确了矿产资源勘查开采的监管主体及其职责，规定国务院矿产资源主管部门主管矿产资源勘查开采的监管工作。国务院有关主管部门协助国务院矿产资源主管部门进行监督管理工作，并将监管的内容和监管方式贯彻整部法律条文进行制度明确。《矿产资源监督管理暂行办法》明确了定期报告、定期检查和矿产督察员三项制度，并将统计核实和现场检查作为矿产资源监管的主要手段。

二是健全监管制度和创新监管手段。建立年度报告、实地核查、信息技术监测制度。2001年《关于加强矿产资源勘查开采监督管理工作的通知》建立矿产核查机制，健全报告制度。同年，卫片执法对地表的勘查开采情况进行全面监测。2015年《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》建立了信息公示制度。将勘查开采相关信息纳入数据库，并建立了随机抽查、重点核查等制度。该类信息与我国建立的信用平台相衔接，成为社会信用体系的一部分。

监管特点和难度对制度创新提出新要求

矿产资源监管呈现两个特点：一是以互联网技术为支撑，健全监管制度体系，提高了监管效率。3S技术（遥感技术、地理信息系统、全球定位系统的统称）的应用，使卫片执法成为可能；勘查开采管理信息系统的使用，将矿业权人信用管理纳入社会信用平台，使大数据分析成为可能；远程监控系统的应用，使实时监管成为可能；自然保护地勘界定标矢量数据库的建立，使矿业权设立更加便捷。二是整合各类数据，完善信息公开机制，提升了监管效能。矿业权竞争性出让、勘查开采信息公示、“双随机、一公开”抽查、卫片执法结果公开通报、自然保护地生态环境监测结果公示等，将监管置于阳光下和大众视野下，强化了事中事后监管。

监管制度改革的方向

完善以信息技术为支撑的监管制度。利用大数据、云计算、人工智能等信息化手段，建立系统性监管网络，强化信息公开，数据共享制度，推进矿业权人勘查开采信用信息共享交换平台的统一建立，形成矿业权人和全社会共同参与监管的环境和机制，提升监管效率。开展地下固体矿山开采情况等监管制度研究。

实施差异化监管制度。传统的矿产资源监管，更多地依靠经验，对监管对象无差别地进行监管。应更多地依靠数据，针对不同监管对象的不同问题，采取不同的监管制度，以最小的监管投入获得最大的效果，用以弥补各地监管力量的不足。监管对象、监管措施、监管投入的精准，要求所依靠的数据具有准确性、及时性、完整性。

外商投资矿业制度演化与走向

□ 唐宇

矿产资源勘查开采行业是我国吸引外商投资的重要领域。改革开放后，随着国家对外开放方针的实施，矿业领域对外开放的范围也在不断扩大,我国对外商投资矿业设置了专门的管理制度，为扩大矿产资源领域对外开放与合作提供了极为有利的制度环境。

外商投资矿业立法历程

一是对外商投资矿业专门立法。我国矿业首先在能源矿产领域开始外商投资立法工作。《对外合作开采海洋石油资源条例》明确了中国政府依法保护参与合作开采海洋石油资源的外国企业的投资、应得利润和其他合法权益，依法保护外国企业的合作开采活动。外国合同者可以将其应得的石油和购买的石油运往国外，也可以依法将其回收的投资、利润和其他正当收益汇往国外。

二是对外商投资矿业采取限制性管理制度。《对外合作开采陆上石油资源条例》规定了中国政府依法保护参加合作开采陆上石油资源的外国企业的合作开采活动及其投资、利润和其他合法权益，国家对参加合作开采陆上石油资源的外国企业的投资和收益不实行征收。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以对外国企业在合作开采中应得石油的一部分或者全部，依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。1995年《外商投资产业指导目录》将外商投资产业分为鼓励、限制和禁止三部分。鼓励铁矿、锰、铜、铝、铅、锌矿的开采（不允许外商独资），限制钨、锡、锑、金、银、稀土、铂族、金刚石、天然宝石等矿产的勘探和开发，禁止放射性矿产等资源的勘探和开发。

三是健全鼓励外商投资矿业制度。《矿产资源法》明确了外商投资勘查、开采矿产资源，法律、行政法规另有规定的，从其规定。《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》确定在一般情况下对外商投资者或者中外合资、合作企业可以直接申请勘查许可证和开采许可证，对外商和内资同等对待。允许涉外非法人可以直接向国务院矿产资源主管部门申请矿业权。《关于进一步鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源的若干意见》鼓励外商在中国境内投资勘查开采非油气矿产资源。允许外商在中国境内以独资或者以与中方合作的方式进行非油气矿产资源风险勘探，并可按照现行外商投资企业和外国企业有关规定享受国家的税收优惠政策。《外商投资矿业勘查企业管理办法》鼓励有矿产勘查经验或者矿业融资能力的外国投资者投资矿产勘查活动，鼓励外商投资矿产勘查企业利用高新技术手段从事矿产勘查活动。《外商投资产业指导目录》中矿产资源领域限制类、禁止类的条目不断减少。在2011年《外商投资产业指导目录》中，限制金、银、铂族、石墨、锂矿等矿产开发，禁止钨、钼、锡、锑、萤石、稀土、放射性矿产的勘查开采。到2020年，《外商投资准入负面清单》中规定只对稀土、钨、放射性矿产进行特别管理。

外商投资矿业制度走向

我国外商投资矿业制度不断完善，但仍有不足，尤其是针对矿产勘查投资领域具有较高的投资风险和较长的投资回收期这一特殊性相关的法律制度和产业政策仍有进步的空间。应克服外商投资矿业制度目标的短期化，根据矿业投资领域的投资特点，出台更多区别于其他产业的特殊性鼓励制度。

“两统一”背景下的矿产资源法治建设展望

□ 盖静

自然资源统一管理制度体系逐步健全

生态文明体制改革和自然资源部“两统一”管理职责要求构建自然资源统一管理制度体系。建立空间规划体系并监督实施，建立和实施自然资源统一确权登记制度，建立自然资源有偿使用制度等，推进自然资源空间用途管制、确权登记和有偿使用的法治化。相关法规政策相继建立和出台，《民法典》也规定了国家实行自然资源有偿使用制度。

自然资源统一管理制度对矿产资源管理提出更高要求

自然资源统一管理有利于落实生态文明体制改革的基本原则，矿产资源作为自然资源的一个重要要素，在统一管理原则下，矿产资源资产及产权创新，矿产资源的所有权和使用权的界定和实现是关键，要求国家和各级政府及主管部门落实矿产资源所有者权利和管理者权力，落实中央地方事权和监管职责。在构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度中，要求矿产资源规划要与空间规划衔接，尤其在自然生态空间管制为基础的要求下，矿业用地、空间生态环境扰动与修复治理、矿山闭坑规划等制度都要与空间规划相衔接。此外，应完善矿业权有偿取得和有偿使用制度，并做好物权登记，明确权利归属和保护，更好地实现矿产资源所有者权益，为健全自然资源统一确权登记做好制度支撑。

矿产资源法治建设展望

建立矿业权物权登记制度和健全矿产资源统计制度。将现有矿产资源勘查开采行政许可制度与矿业权用益物权登记制度相分离，明确矿产资源在出让、转让、抵押等方面的民事权利关系。衔接矿业权用益物权登记，完善矿产资源统计制度。明确矿产资源统计和矿业权登记制度的区别和联系，矿产资源统计是空间自然资源实体单元的质和量的变化和发展描述，是矿业权登记的基础，矿业权登记是矿产资源的权利描述。矿业权登记的实体单元基础数据应当与矿产资源统计数据相一致。

完善矿产资源管理与自然生态空间用途管制的衔接制度。一是完善矿产资源分类制度。以不同矿种在经济、国防、生态等方面的重要程度确定分类，界定矿产资源在功能分区中的重要地位和用途，是矿产资源与用途管制衔接的基础制度；二是建立矿产资源勘查开发不同时间和空间对周围自然生态空间的扰动因素和扰动强度的分级评估制度。按照矿产资源种类在不同勘查级别和不同勘查开发方式中的扰动因素和强度进行分级，对周围自然生态空间用途进行统筹评估，与空间用途管制制度相衔接。三是实施矿业用地法律制度。根据矿产资源勘查开采的特点构建矿业用地制度，既有利于落实空间规划的用途管制，也有利于资源统筹利用和环境恢复；四是建立矿产资源生态闭坑管理制度。以国土空间功能分区为依据，建立贯穿整个矿山生命周期的生态闭坑管理制度。

完善矿业权有偿取得制度，落实矿产资源有偿使用制度。提高矿业权竞争出让的范围和程度，完善矿业权出让合同制度，通过出让合同约定，完善矿产资源所有权和使用权的实现方式。在现有出让收益制度的基础上，厘清矿业权出让收益的内涵和边界，明晰征收情形。合理确定探矿权占用费收取标准，建立与矿产品价格变动和经济发展需要相适应的可调节采矿权占用费标准。

走向成熟的自然资源法律体系

□ 王素萍

自然资源法律体系是调整人们在自然资源保护、开发、利用过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。

自然资源法律体系建设情况

改革开放之后，以单门类立法组成的自然资源法律体系框架基本形成。1982年《宪法》明确了自然资源的公有性质，奠定了自然资源产权制度构建的基础。1986年《民法通则》为自然资源的开发利用提供了私法调整的基本规则。1988年《宪法》明确了土地使用权可以依法转让，为土地市场的发展提供了基础。此后，《森林法》《草原法》《土地管理法》《矿产资源法》《渔业法》《水法》《野生动物保护法》《领海及毗连区法》《野生植物保护条例》等陆续出台。20世纪90年代，除了弥补以往的法律空白以外，更侧重于已有法律的修改完善。《森林法》《草原法》《土地管理法》均进行了修改。2020年出台的《民法典》更为自然资源开发利用提供了基本遵循和权利保障。自然资源产权制度进一步明确，有偿使用制度、产权流转制度、用途管制制度等各项制度逐步建立完善。

目前，我国已形成了以《宪法》《民法典》为基础，以《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《草原法》《水法》《渔业法》《野生动物保护法》《海域使用管理法》《野生植物保护条例》等法律法规为主体，以《刑法》《资源税法》《环境保护法》《水土保持法》《自然保护区条例》《不动产登记暂行条例》《自然资源行政处罚办法》等相关法律法规和部门规章文件为补充，以地方自然资源法规规章为配套的自然资源法律体系。但是，无论是从体系自身的科学合理性，还是从统筹推进自然资源资产产权制度改革、加快完善社会主义市场经济体制和落实自然资源部“两统一”职责定位等要求来说，法律体系在结构和制度内容等方面还不完善、不健全，各单行法之间不协调、不衔接。

完善自然资源法律体系的建议

一是完善自然资源单行法的立法和修改。全面梳理和修改完善资源法律中涉及的各项重要制度，并厘清制度之间的内在和外在关联，对自然资源各单行法律法规进行查缺补漏和修改完善。在野生植物资源管理方面，制定出台野生植物保护法。在草原、水、海洋资源管理方面，尽快出台落实相应行政法规。各地应根据本地区赋存的自然资源类型，加强地方立法工作，细化落实各上位法的有关规定。

二是构建系统化的自然资源法律体系。对自然资源各单行法及其法规规章进行体系化整合。在未来各单行自然资源法健全、运行成熟的情况下，考虑制定自然资源法典。