张正友 摄

张 玲 摄

新形势下国土空间规划改革的指向，以国家空间治理现代化为目标，以问题为导向推进“多规合一”，确保发展规划目标“落地”，并最终通过“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，着力打造高品质国土空间。

国土空间是自然资源的载体，占据一定的国土空间是自然资源赋存和开发建设活动开展的物质基础，主要指有空间边界或有载体、可明确产权、经济价值且易计量的天然生成物。例如：《宪法》《物权法》和《民法》中列举出的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、土地等。矿产资源是指经过地质成矿作用而形成的，天然赋存于地壳内部或地表、埋藏于地下或出露于地表，呈固态、液态或气态的，并具有开发利用价值的矿物或有用元素的集合体。这表明矿产资源的赋存和国土空间不可分割。

综合各方对于国土空间规划改革的相关讨论，更多集中在规划体系架构、定位使命、目标任务、技术衔接以及规划实施上，对于从自然资源要素系统这一本底视角出发的探讨不多，特别是对资源要素“空间属性”的考虑还不充分。国土空间规划改革中，矿产资源及资源产业如何看、如何摆，笔者认为可以从空间保障、空间布局、空间协调、空间治理4个方面进行分析并提出相关的解决方案。

空间保障应加强自然资源综合调查评价并预留出一定的资源安全空间

1 能源资源安全是国家安全的重要组成部分，确保一定国内自给率是能源资源安全的底线。

2 国土空间规划需要把能源资源安全“底线”需求投射到国土空间上进行综合评价、充分论证，为矿产开发留出空间。

3 对资源开发的综合价值和生态保护价值综合对比，实现国土空间规划的刚性约束与弹性管控，提升国土空间“韧性”和整体安全度。

水流、森林、草原、土地（含山岭、荒地）、滩涂、海洋、矿藏等各类自然资源以国土空间为载体，并呈现出地表与地下不同的立体分布形态。大多数矿产资源埋藏于地下，具有“隐性”分布特征。据统计，我国27个重要成矿区带与国家级自然保护区重叠面积约39万平方公里，约占重点成矿区带总面积的9%。全国267个国家规划矿区有68个与重点生态功能区重叠，占到国家矿区数量的25%。与此同时，能源资源安全是国家安全的重要组成部分。以石油为例，我国对外依存度达到70%，已经超过了安全警戒线，确保一定国内自给率是能源资源安全的底线。

因此，在国土空间规划中，应树立透视思维、立体思维，既要从功能维度考虑，也要从资源要素维度考虑。既要考虑地上看得见的，也要考虑地下看不见的，需要把能源资源安全“底线”需求投射到国土空间上进行综合评价、充分论证，为矿产开发留出空间。

具体而言，应加强自然资源要素及产权的综合调查与综合评价，既要摸清家底，明确资源在哪里，数量有多少，质量品味如何，是否具有集聚效益，同时也要对自然资源要素之间以及资源要素与其他人口、社会、经济的之间匹配和协调性进行综合评价。分析资源开发的长期利益和短期利益、整体效益和局部效益、正外部性和负外部性，对资源开发的综合价值和生态保护价值进行综合对比，做好规划底图。在此基础上，要统筹规划布局，严格压覆矿产资源管理，涉及查明重要战略性矿产的，应充分衔接，严格论证，避免建城压矿或建城废矿，实现国土空间规划的刚性约束与弹性管控，提升国土空间的“韧性”和整体安全度。

空间布局应重视资源开发空间规律研判和资源产业集聚化发展

1 掌握资源分布及开发的空间演变规律，是进行国土空间布局优化的重要科学基础。

2 优化国土空间布局要引导资源能源产业集群发展，要形成上下游产业之间相互匹配、紧凑的空间开发格局。

3 资源需求格局的变化需要在国土开发布局中对相应资源开发基地、产业（储备）基地以及配套设施进行前瞻性考虑。

在所有自然资源中，矿产资源品种最为繁杂，地理分布最不均衡，不同矿种的空间“集聚”程度不同。矿产资源的这种分布特性，不仅影响了矿业城市的兴起和资源产业格局的形成，也在很大程度上改变了区域经济发展格局。掌握资源分布及开发的空间演变规律，是进行国土空间布局优化的重要科学基础。近10年来，我国采掘业在省级区域尺度上呈现分散趋势。2005年~2014年采掘业工业销售产值变异系数1.12降低到0.92（变异系数越小，表明指标的区域间差异越小），特别是非金属产业，空间分散趋势更加明显。总体上看，我国矿产资源的开发秩序与规模结构得到了较大改善，但集约化规模化开发的良性格局还未真正形成。

受资源禀赋等因素制约，我国重要的能源基地大多分布在西北部，长期以来形成了西电东送、西气东输、北煤南运的能源格局和流向。在优化国土空间布局中，按照减少能源资源消耗和碳排放的要求，需要考虑引导资源能源产业集群发展，特别是能源转化尽量布局在消费地、环境容量大的地方，形成上下游产业之间相互匹配、紧凑的空间开发格局。

此外，新一轮科技革命和产业变革加速演进带来的资源需求格局变化，必然会改变影响国土开发空间格局。以新能源汽车产业为例，目前全国新能源汽车保有量占全国汽车保有量不到1%，预测到2050年，新能源汽车将达到50%以上，未来对石墨、锂、钴等资源的需求量会呈现爆发式增长。根据全国矿产资源规划（2016~2020年），对我国战略性新兴产业发展具有重要支撑保障作用的矿产有50余种，国土开发布局中，都需要对相应资源开发基地、产业（储备）基地以及配套设施进行前瞻性地考虑。

空间协调应考虑资源产业上下游之间区域协同发展和有序衔接

1 目前全国区域经济对矿业经济的依赖程度呈现“北重南轻”“西重东轻”的格局。

2 我国贫困地区资源优势突出，尤其是全国连片困难地区的丰富矿产资源，为实现扶贫脱贫提供重要的资源基础。

3 要通过在贫困地区合理安排矿产资源开发项目，发挥资源在促进区域经济协调发展中的重要作用。

2005年~2014年，我国采选业重心由东部、东北地区向中、西部地区转移。西部采矿业工业销售产值增加了11.2%，中部增加了1.5%，东北地区减少了6.7%，东部地区减少了5.9%。目前全国31个（省、区、市）区域经济对矿业经济的依赖程度呈现“北重南轻”“西重东轻”的格局。

从上下游资源产业结构耦合看，西部地区仍是传统的资源采选业占主导，加工制造业发展势头不明显；东北部地区能源资源效应显著降低，金属冶炼压延和制造优势也逐步丧失，资源产业发展亟待转型；中部地区资源禀赋优势依然存在，采选业发展目前领先但加工制造业发展逐步跟上。

我国贫困区资源优势突出。据统计，目前14个集中连片特殊困难地区探矿权和采矿权占全国的比例达到三成左右，钾盐、锰、锑、锌、铅、磷等矿产查明资源储量分别占到了全国的81.2%、58.4%、66.9%、47.2%、46.3%和35.7%，2015年贫困地区矿业工业总产值达到了近2000亿元，为71.4万人提供了就业岗位，实现利润200亿元左右，为脱贫攻坚作出重要贡献。

随着空间规划进入到具体实施阶段,未来不同主体功能分区之间的区域发展差距将继续扩大。西部地区是我国资源富集地区，同时也是生态脆弱地区，在尊重矿产资源地域分异规律和经济社会发展空间组织规律的基础上，需要通过考虑发展权转移、生态补偿、税费调节等多样化补充措施协调区域发展，在贫困地区合理安排矿产资源开发项目，发挥资源在促进区域经济协调发展中的重要作用。

空间治理应推进“山水林田湖草地（质）矿（产）”综合治理与矿业绿色转型

1 在空间治理思路上，需按照生命共同体以及全生命周期的理念，对“山水林田湖草（质）矿（产）”等自然资源实现整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理。

2 对废弃矿山治理要按照“宜建则建、宜耕则耕、宜景则景、宜林则林”原则，因地制宜，挖掘土地价值，引入新的产业。

3 国土空间规划改革探索要形成空间布局“一张图”和资源要素“一本账”。

“山水林田湖草”生命共同体的综合整治和修复，是打造高品质国土空间的重要内容。自然资源生态系统是包括矿产资源在内各种自然要素相互依存而实现循环的链条。虽然“山水林田湖草”没有提到地（质）、矿（产），但地（质）、矿（产）与森林、草原、水体、山丘等自然要素之间呈现共生分布的特征，且矿产资源开发具有一定生命周期，资源开采完矿山闭坑之后，经过整治修复，所在空间还可以转化为农业空间、生态空间或者城镇空间。因此，在空间治理思路上，需要按照生命共同体以及全生命周期的理念，探索山、水、林、田、湖、草、地（质）、矿（产）的统一调查、评价、规划与管理，转变思路，矿地统筹，探索建立空间载体使用准入许可、资源产权许可相协同，刚性与弹性并重的用途管制规则，实现整体保护、系统修复、区域统筹与综合治理。

以浙江宁波为例，对于新建矿山，遵循“生态优先、布局合理、减量压点、矿地统筹”的原则出台“矿十条”，要求新设矿山必须充分考虑矿地综合利用，禁止纯粹为资源开采而新设矿山，实现矿山开采向“生态保护、矿地利用和石料保障”三位一体转变。对于废弃矿山治理，则按照“宜建则建、宜耕则耕、宜景则景、宜林则林”原则，因地制宜，挖掘土地价值，引入新的产业，把废弃矿山变成绿水青山，甚至变成金山银山，现有179个废弃矿山，直接可整治开拓空间超1万亩。

截至目前，全国采矿累计压占损毁土地近400万公顷，仅修复治理了86余万公顷。近两年，受供给侧结构性改革、环保督查以及自然保护区矿业权退出等政策性关闭影响，我国非油气固体矿山的数量减少了1.6万座，矿山地质环境治理与生态修复空间巨大。因此，一方面，要统筹好“山水林田湖草地（质）矿（产）”综合治理，解决存量问题；另一方面，也要加快绿色矿山建设，做到边开采、边治理、边恢复，避免新的增量问题。

综上所述，在国土空间规划改革探索中，不仅要形成空间布局“一张图”，也要形成资源要素“一本账”。如果只注重空间外部框架，忽视资源要素内容，不对自然资源系统进行全面摸底和全方位评价，不预留一定安全底线空间；不对资源开发及产业空间演变规律进行总结并加以科学研判，不重视资源及资源产业在促进区域协调和国土治理方面重要基础地位，那么通过国土空间规划来实现有序国土、美丽国土的最终目的就难以实现，国家空间治理的效率和能力提升也将大打折扣。

（作者单位：中国自然资源经济研究院）