今年5月12日是我国第15个全国防灾减灾日，主题是“防范灾害风险，护航高质量发展”。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。加强自然灾害防治关系国计民生，我国需建立科学高效的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。本期邀请相关专家就自然灾害防治提出对策和建议。

着力构建地质灾害防治长效机制

◆完善科学的国土空间规划与用途管制制度，能够为地质灾害防治提供源头管控作用

◆推进人防、技防的有机结合，通过管理创新、科技创新和信息技术等手段，提升地质灾害防治能力

◆尽快建立地质灾害防治保险制度，提高地质灾害承灾个体或家庭的承灾能力

口 余振国

我国地质环境条件复杂，气候类型多样，构造活动强烈，人类工程活动影响范围和深度不断扩大，地质灾害种类多、分布广、危害大，诱发因素复杂。

党中央、国务院历来高度重视自然灾害防治工作，不断改革完善地质灾害防治体制机制。多年来，我国防治科技不断进步，因灾致死人数和群死群伤事件明显减少，地质灾害造成的危害及风险不断降低，地质灾害防治工作取得了积极成效，逐步建成了中国特色的地质灾害综合防治体系。笔者认为，我国应着力构建地质灾害防治的长效机制，发挥国土空间规划与用途管制的源头管控作用，探索创新地质灾害风险管理体系，尽快建立地质灾害保险制度，提高全社会自然灾害防治能力，为人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。

发挥国土空间规划与用途管制的源头管控作用

地质灾害与国土空间、土地利用、资源开发等之间存在着相互联系相互制约的关系。不合理的国土空间和土地开发利用，可能引发、加剧地质灾害，完善科学的国土空间规划与用途管制制度，能够为地质灾害防治提供源头管控作用。

自然资源部办公厅印发的《省级国土空间规划编制指南（试行）》和《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》提出“考虑气候变化可能造成的环境风险，提出防洪排涝、抗震、防潮、人防、地质灾害防治等防治标准和规划要求，明确应对措施”；“系统梳理国土空间开发保护中存在的问题，开展灾害和风险评估”；“城镇建设和发展应避让地质灾害风险区、蓄泄洪区等不适宜建设区域”。

笔者认为，在编制出台国土空间规划前，应该针对不同的国土空间和土地利用类型，开展相应的地质灾害风险和地质灾害隐患点调查评估，根据评估结果划定地质灾害易发区，划分国土空间地质灾害风险水平，在此基础上分析确定国土空间和用地类型。根据某一国土空间和土地利用类型下的地质灾害风险水平，制定地质灾害风险管控要求，并将其纳入国土空间规划，明确不适宜建设开发的国土空间和用地类型在建设开发时的地质灾害风险防控配套措施。

国土空间规划颁布实施后，应该进一步加大规划实施的地质灾害风险管控力度，将地质灾害风险高的区域、地质灾害隐患点作为国土空间规划和用途管制的重点地区。明确地质灾害防治责任主体，监督落实不适宜建设开发的国土空间和用地类型，在建设开发时的地质灾害风险防控配套措施。对于拒不落实地质灾害防控措施的责任主体进行法律、行政、经济和社会信用制裁。通过科学规划与用途管控，加强统筹协调，从源头上控制或降低地质灾害风险。

创新地质灾害风险管理体系

当前我国地质灾害防治管理的模式基本是对已有隐患点进行管控，但多年实践发现，很多新发生的灾害不在隐患库管控之列。一方面是因为地质灾害具有隐蔽性、复杂性，现有技术手段无法精准识别并纳入隐患库。另一方面是因为地质灾害具有动态性、突发性，比如地震、强降雨、人工扰动等条件下直接发生地质灾害，难以精准预测。笔者认为，应推进人防、技防的有机结合，通过管理创新、科技创新和信息技术等手段，提升地质灾害防治能力。

一是加强隐患识别，突出解决“隐患在哪里”问题。充分利用基于星载平台、航空平台、地面平台的“天—空—地”一体化多源立体观测体系，开展多方法、分层次、多尺度综合遥感调查，全面开展高、中易发区地灾隐患早期识别和地面验证，解决地灾隐患发现不够的问题。

二是加快风险评价，推动“隐患点﹢风险区”双控。应结合《地质灾害防治三年行动实施纲要》和第一次自然灾害综合风险普查成果，开展新一轮区域性1∶5万地灾详细调查，以及人口聚集或风险较大的重点区域1∶1万大比例尺高精度调查评价及风险区划工作，加强地质结构分析和致灾机理研究，把目前没有变形迹象但具有成灾风险的地区划分为不同程度的风险地区管控起来，推进防控方式由“隐患点防控”逐步向“隐患点﹢风险区”双控转变，探索总结双控管理制度、责任体系和技术方法。

三是人防技防并重，提高“什么时候发生”的预警能力。要进一步落实群测群防，强化专业队伍驻守制度，提高技术支撑服务力度。加大详细调查和勘查工作力度，查明隐患点“结构是什么”及威胁对象并合理选定安装点位，继续推广应用普适型监测预警设备。完善地灾专群结合监测预警体制机制，提升地灾预警精准度、时效性和覆盖面，持续提升精准服务风险区内基层群众和交通、旅游、水利、能源等各行业的能力。

四是加强综合治理，提升防御工程标准。以最大限度减少受灾害威胁人员为目标，提高重点地区和重点部位防御工程标准，科学设计防范措施，集中必要财力实施工程治理或排危除险，特别是要加大力度开展人口聚集区的工程治理与避险移民搬迁。

五是提升基层能力，充分发挥第一道防线作用。面向全社会开展多形式的防灾减灾知识科普宣传，针对各级行政管理人员、群测群防员等进行地灾防治知识培训，针对受威胁群众开展防灾应急演练，加强基层防灾备灾体系和能力建设，全面提高风险防御和应急处突能力。

尽快建立地质灾害保险制度

地质灾害防治保险制度具有分散风险补偿损失，减轻政府防灾救灾的财政负担，提高群众地质灾害防治与防范意识，从而减少地质灾害损失的功能。政府作为民生救助、保障的兜底责任主体，有义务和责任为群众基础风险保障进行风险提前干预。此外，按照“谁引发、谁负责”的原则，工程建设、资源开发等防治责任主体也可通过强制责任保险和商业保险的形式，对所建工程和受威胁人群提供保障，人民群众也可通过购买商业保险对受威胁的人财物进行保障。地质灾害防治保险能够极大地提高地质灾害承灾个体或家庭的承灾能力，使投保人在受灾后能够及时获得生活保障和灾后重建的资金支持。

我国部分省市对地质灾害保险制度进行了有益探索，如重庆建立了农房地质灾害保险，在綦江区进行了地质灾害防治责任保险试点。福建授权省民政厅与中国人保财险福建省分公司签订农村房屋统保协议，由政府出资为所有农房统一投保。贵州在黔东南州开展了农房保险试点工作，广西梧州由民政局牵头开展农房统保承保工作，湖北秭归开办了泥石流灾害综合保险。这些探索为我国地质灾害保险制度的建立提供了宝贵经验。

防灾减灾是全人类共同面对的难题，发达国家的一些地质灾害防治经验值得我们借鉴。我国应该总结评估《地质灾害防治条例》的实施效果，以《地质灾害防治条例》为基础，研究制定《地质灾害防治法》，完善地质灾害防治法律制度体系。从国际经验来看，可成立专门机构加强地质灾害管理。比如日本建立了中央、市、村三级的灾害管理体制，瑞士则实行分区管理体制，实施地质灾害风险带土地开发限制制度。瑞士、意大利、新西兰和美国等国的地方政府通过地质灾害管理法制手段调控土地利用规划和土地审批，并且规定地质灾害调查评价成果作为土地利用规划的技术依据。

（作者单位：中国自然资源经济研究院）