生态补偿是生态产品价值实现的重要方式。其内涵是通过市场化的生态补偿机制实现公共性生态产品价值，以保护和持续利用生态系统为目的，坚持“谁受益、谁补偿”的原则，以经济手段为主调节利益相关者之间关系。政府购买生态产品的市场化补偿模式成为国际生态补偿的成功典范。国际生态补偿机制主要通过政府购买、市场交易和间接补偿等手段进行，以环境服务许可等方式购买水源涵养、生态固碳、生物多样性和生态旅游等生态产品。国际上相关国家的实践为我国深入开展生态价值实现积累了许多成功的做法。

国际生态补偿主要模式

国际生态补偿主要是基于“生态系统服务付费”理念而产生并逐渐发展的。国际生态系统服务付费与我国生态补偿概念大体一致，一般称为生态系统服务付费或生态效益付费，指生态服务受益者向提供者进行经济补偿，具体包括四要素：自愿交易；生态服务类型明确或保障这种服务的土地利用；至少有一个生态系统服务购买者和提供者；一定条件下保障服务持续供给。

国际生态补偿是有条件的支付，兼顾法定和约定双重属性，融合政府和市场两种不同补偿手段，包括三种主要模式：一是政府购买，其方式是政府代表全体人民向生态系统服务的提供者购买生态服务或产品。二是市场交易，生态服务受益者与提供者之间直接进行市场交易，依据法律法规或自愿驱动落实交易支付。三是品牌认证，由第三方中介组织为生态产品提供品牌认证或贴生态标签，消费者通过市场自主选择、自由购买、平等交易，从而实现为生态系统服务间接付费的一种方式。

国际上，不同生态补偿模式可以构建相应的政策制度来辅助实施，例如以合规性付费、环境信用、抵消和收费为基础的市场化机制、设立国家基金和“基金+土地信托模式”等。从交易的主体来看，既可以在国家与国家之间进行，也可以在国内各级政府与生态服务提供者之间进行，还可以在地区与地区、上游与下游之间进行。

不同资源要素生态补偿典型模式

国际生态补偿范围非常广泛，包括流域、森林、耕地、矿产、生物多样性保护等不同资源要素的补偿方式和标准等也存在一定差别。

流域生态补偿。国际流域生态补偿有政府支付、市场支付和环保基金支付三种模式，但以市场支付方式为主。支付类型包括市场贸易、一对一补偿、多对一补偿、生态标记和公共支付等，其中市场贸易、一对一补偿和生态标记属于市场补偿，公共支付属于政策补偿。美洲、大洋洲、亚洲等都在积极探索开展市场化生态补偿模式。目前已有40多个国家实施流域生态服务付费项目,市场化程度高，覆盖范围广，但呈现流域管理差异化特征。国际流域生态服务补偿己从政府投资为主逐渐发展到政府、私人企业、金融机构等多渠道、多元化的融资方式。

森林资源生态补偿。森林生态补偿是一种运用经济手段保护森林资源和生态环境的制度安排，对保持森林生态系统功能的稳定性，实现森林经济和生态价值影响较大。根据补偿支付手段不同，国际森林生态补偿主要分为公共财政补偿和市场机制补偿，一般同一个国家或地区同时存在多种补偿方式。

耕地资源生态补偿。国际上耕地生态补偿模式包括政府补贴、排放许可交易与生态信用额度交易、生态标志、生态服务收费等，目前绝大多数耕地生态补偿都属于政府补贴模式。采用政府补贴模式的包括德国和日本休耕模式、加拿大草地永久性覆盖项目、欧盟共同农业政策、美国土地休耕计划等。耕地生态补偿在欧盟主要有两种方式确定补偿标准。一种是在北部和中西部的一些成员国，如德国巴伐利亚州农业景观项目的补偿标准。另一种是以成本为基础，计算各种投入。如美国退耕项目是选择“政府购买生态效益、提供补偿资金”政策，但同时借助竞标机制和遵循自愿原则来确定与各地区自然经济条件相适应的租金率或补偿标准。竞标者对参加竞标时上报的租金率与政府估算的租金率进行权衡，选择不参加或不被政府纳入退耕项目等。

矿产资源生态补偿。国际上主要通过制定法律法规和运用修复基金的方法来推动矿区生态环境修复治理。例如：美国建立超级基金治理52座废弃矿山等“超级基金场所”，美国环境保护资金主要有州政府财政支付和联邦政府的超级基金两个渠道。州政府的修复基金主要来源为开采税。联邦政府的超级基金又称“土地复垦基金”，主要由四部分组成：一是向企业征收废弃矿山修复费，二是矿山开采违规行为罚金，三是新建矿业企业申请开采许可证、土地复垦许可证等费用，四是复垦基金的利息收益等。复垦基金50%交国库后拨内政部管理使用，剩余则留在州政府专款专用。

自然保护区生态补偿。国际以保护生物多样性为目的的自然保护区生态补偿主要有政府直接支付、市场主导和中介参与三种模式，并且大多是以大型项目的形式进行的，有时则与流域、森林和农业等生态补偿结合起来整体性实施，如德国“补偿原则法”等。

探索多元化生态补偿对策建议

公共性生态产品是普惠的民生福祉，探索生态产品价值实现载体，将市场机制融入公共性生态产品价值实现过程，可以从以下几方面着手：

一是针对公共属性较强、供需可达性均衡且构成国家生态安全战略格局的公共型生态产品，应由中央政府主导，以实现区域综合均衡和公共服务均等化为目标，利用中央财政转移支付，采用完全生态补偿的方式对提供生态产品的地方政府、企业或个人进行补偿，弥补因提供生态产品导致的区域发展差距。二是针对兼具公共服务与商品属性、供需可达性等特性边界能够准确识别的生态产品，且受益者是一定地域范围的大多数人群，应由地方政府进行区域间的生态补偿与生态购买。三是针对市县层面生态物质产品以及生态景观价值溢出产品，按照“谁受益、谁付费”的原则，由生态产品生产者与受益者本着互惠互利、平等协商原则开展直接交易。

同时，推进自然资源和生态空间确权核算。加强自然资源所有权和自然生态空间统一确权登记，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界；建立自然资源开发利用准入清单，厘清不同类型自然资源、空间范围、面积、数量、质量、权属变化等；健全完善自然资源和生态空间使用权出让、出租、抵押、作价出资等市场规则；开展生态产品价值核算，制定生态产品价值核算通则，为生态补偿提供技术支撑。

在构建完善市场化投融资长效机制方面，探索多渠道、多形式的生态补偿方式，拓展生态补偿社会化运作路径；构建补偿资金、政策、项目从要素投入到区域、流域的整体性补偿机制；以区域多种生态服务价值核算为载体，推行PPP模式，吸引国际组织、企业、公益机构、社会团体等多元化补偿资金参与，构建“资金池”，形成政府引导、市场推进、社会参与的多元化投融资格局，提高资金使用效率和规模效益。

此外，加强综合性生态补偿效益监测和评价。开展综合性生态补偿效益评价，充分考虑投入成本、机会成本、生态环境效益，形成全面、综合的生态补偿效益评估方案；将生态补偿与生态保护修复治理、生态产品价值实现、用途管制及减贫脱贫工作相结合，提高监测监管水平，不断提升生态补偿政策、项目、资金实施效果。

（作者单位：中国自然资源经济研究院）