张艳霞 供图

绿色矿区一角。高向荣 供图

党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，应以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。可见，随着国家进入高质量发展阶段，经济发展要更多依靠提高劳动效率、资本效率、土地效率、资源效率、环境效率，提高科技进步贡献率，提高全要素生产率，在做好资源保障的基础上更加重视提高资源供给质量。因此，加快推进矿业绿色发展与高质量发展，推动矿产资源开发利用全流程管理，形成一整套治理制度和治理能力，是新时期我国矿业持续健康发展的必然选择。

未来我国的矿产资源开发利用，应坚持生态保护第一，坚持预防为主、防治结合的方针，全面实施并严格落实矿产资源勘查开发的环境准入条件，加快推进生态环境修复整治工程，促进资源开发与环境保护协调发展。同时，进一步挖掘技术潜力，加强技术创新，促进矿产资源开采、转化与终端消费等环节的清洁化，构建现代矿业产业体系，全面形成矿业绿色发展与高质量发展新格局。

新时代矿业绿色发展与高质量发展总体方向

以实现创新驱动为纲。矿业绿色发展与高质量发展，本质上仍在于资源的高效利用，相关支持政策应当旨在促进矿山企业的创新型投资，积极推进矿山企业以科技创新为核心的全面创新，促进矿山企业无形资产的投资和无形资本的形成和增值，创新政策应当在以产业政策为核心的政策体系中发挥统领作用。

积极推进供给侧结构性改革。政策“落地”既是供给侧结构性改革的重要内容，也是我国矿业绿色发展与高质量发展相关支持政策的主要基调。加强支持政策的细化落实，既与制度改革协调配套，又能切实解决制约我国不同种类、不同地区矿山企业创新发展的深层次制度性问题，充分释放市场的内生活力和大量矿山企业的内生优势。

提高政策指向精准度。将矿业绿色发展与高质量发展切实导向“新技术”“新产品”“新保护”“新应用”的研究开发，将政策资源导向通用技术和技术融合领域，引导市场向创新型而不是生产型领域的投资。这是提高国家推进矿业绿色发展与高质量发展政策精准度的关键。将针对矿山企业的投资扶持政策指向通用技术和技术融合，使矿山企业的发展最终走出“重复引进、产能过剩以及有效供给不足”的怪圈。

结构性政策与功能性政策全面推进。优化结构性产业政策对推进矿山企业创新发展作用，同时，通过完善外部市场和政府的公共服务体系和技术创新体系，切实提高矿山企业自身的创新能力和合作创新、开放创新能力。支持政策的本质是要将解决激励问题的结构性政策与提升能力的功能性政策（主要是公共服务体系建设）有机结合，相互促进。

稳增长政策和调结构政策协同优化。在经济增长压力持续加大的情况下，通过保持适度宽松的矿产资源开发利用政策，为长期合理引导以及释放矿山企业产能、推进矿业转型升级创造良好的宏观环境。同时，通过优先推出、重点推出既有利于保增长又能够促进调结构的相关政策，实现稳增长和调结构的协调推进。此外，稳增长不能破坏矿业企业调整演化的内在机制和规律，产业增长政策要让位于产业发展政策。

新时代矿业绿色发展与高质量发展的基本思路

完善矿业发展市场制度与优化矿业发展环境。一方面，完善市场制度与市场环境，充分发挥市场机制的作用。加快建设与完善法治体系，在资源开发区域的民众长远权益保护、矿业权有序投放、资源税费缴纳以及矿山地质环境恢复治理等领域补充完善相关制度，并进一步规范和完善相应法律的执法体系。完善自然资源、环境保护、财政等相关法律体系及其执行机制，以法治建立起严格保护环境、优化矿业绿色发展和高质量发展的长效机制。要全面落实和完善负面清单管理，进一步减少矿业权行政审批与行政干预。大幅度减少针对矿业企业的非税收收费，降低矿业企业税费负担。另一方面，建立公平竞争的市场环境。加快调整矿业政策取向，放弃选择性的产业政策；公平市场准入，完善保护公平竞争环境的法治环境；合理界定矿业企业社会责任。

大力发展促进矿业绿色发展与高质量发展与创新的公共服务体系。逐步将支持政策资源导向帮扶矿业企业提升技术创新能力和市场竞争能力的公共服务体系建设方面上，既是供给侧结构性改革在矿业绿色发展与高质量发展政策领域的贯彻和深化，也充分体现了生态文明背景下我国矿业转型升级的内在要求。同时，鼓励并支持具备条件的矿山企业加快国家实验室建设、共性技术研发机构、技术扩散机构和机制以及综合性中小微矿业企业服务机构建设。此外，还应优化公共服务机构的治理模式与营运机制。

优化矿业组织与矿业生态系统，推动各类技术创新主体的合作，完善矿业创新生态。在完善研究型大学和公共科研机构学术研究机制及共性技术开发、管理机制的基础上，加强矿业企业在前沿技术领域的战略部署和项目组织能力。政策资源配置的重点逐渐由大中型矿业企业向高技术型矿业企业转变，结合区域发展实际和资源枯竭型地区转型发展的经验，按照技术创新生命周期采取分阶段、竞争性、差异化的创新支持方式。培育矿业生态还需要构建顺畅的退出机制，一方面要做好援助退出工作，重点做好过剩产能调整中的矿山企业失业人员的社会保障工作；另一方面做好辅助升级工作，积极支持传统矿业企业（尤其是中小型矿业企业）对职工进行职业培训，提高劳动者技能，并支持矿业企业组成技术创新与管理创新联盟。

推动矿业与上下游服务业融合发展。对未来矿业发展趋势而言，矿业与服务业融合发展既是矿业向高技术、高附加值环节转型升级的内在需要，也是大力发展现代生产性服务业以及反哺社会的内在需要。在做好顶层设计，建立健全机制方面，要加强矿业融合发展运行分析和监管，充分发挥自然资源主管部门和行业协会的沟通、协调作用，形成矿业融合发展的整体氛围。在完善政策体系创造矿业和服务业融合发展的良好生态方面，要建立一体化的产业政策体系，消除矿业与服务业在税收、金融、科技、要素价格之间的政策差异，降低交易成本，制定相互协调融合的行业监管、支持政策，形成合力。在加快生产性服务业功能区和公共服务平台建设方面，要加快建设研发设计、物流服务、质量检验检测认证、市场营销、供应链管理等生产性服务公共平台。此外，要完善矿业融合项目的产业投融资服务体系。

高度重视矿业企业的先进生产能力建设。矿业企业的生产能力建设，一方面为现代矿业的发展、技术进步与创新提供了重要的技术支撑；另一方面先进生产能力建设为现代矿业的发展提供了重要的需求空间。在新一轮工业革命中，发达工业国家的政策目光都不仅瞄准技术创新本身，而且高度重视互补性的经济条件和制度建设，先进生产能力通过终身学习制度建设，提升产业工人包括矿业劳动者的技能和知识水平，通过先进技术研究或产业联盟建设加强共性技术的供给，是这些互补性经济条件与制度建设最为重要的构成。因而，国家应高度重视先进生产能力建设、高度重视先进生产能力的提升。

进一步细化绿色矿山建设支持政策。一方面，以绿色矿山建设试点名录和绿色矿业发展示范区建设为抓手，提升矿山企业的先进技术和设备应用能力以及现代生产管理方法的改进与创新，协同推进战略性新兴矿业的培育与先进生产能力的建设，推进国家矿业绿色发展和高质量发展步伐。另一方面，强化政策优化和组合协同，发挥协同乘数效应。比如：在工矿废弃地复垦利用、资源开发收益分配等方面进一步改革探索，对矿业用地、绿色金融等一些支持政策进一步细化完善，打通工矿废弃地复垦、城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡之间的壁垒梗阻，最大限度地调动企业以及地方政府推进矿业绿色发展的积极性，降低绿色发展成本。另外，还需要根据不同的矿种，结合适用的具体情境，灵活地选择政策工具组合，有效发挥不同政策工具的互补性，摆脱过度依赖财政补贴等个别政策工具，完善形成支持矿业绿色发展与高质量发展的政策工具体系、提高政策的科学性、有效性和适用性。

新时代矿业绿色发展与高质量发展的战略目标

作好顶层设计，强化总体目标。改变传统工业时代的矿业发展模式，建立基于生态文明要求和社会主义现代化强国的矿业绿色发展与高质量发展新范式，提升绿色资源和绿色矿产品的市场竞争力，扩大绿色资源和绿色矿产品的供给规模，使绿色成为矿业高质量发展的主要标志，成为矿业未来发展普遍形态，为建设美丽中国、增进民生福祉、实现经济社会可持续发展提供“绿色资源”保障，并为促进全球矿业绿色发展作出贡献。

实现阶段目标，提出中国方案。第一阶段从2017年到2035年，是追赶与深化改革期。全面推进绿色矿山建设，基本形成与资源环境承载力相匹配、与生产生活生态相协调的矿业绿色发展新格局。该阶段，矿业绿色发展与高质量发展的制度和政策性框架基本建立，矿业绿色转型升级的主要领域取得突破性进展。矿业与上下游服务业融合发展取得显著进展，在产业链条延伸、就业岗位创造、资源收益共建共享以及助力扶贫攻坚等方面实现共赢发展。第二阶段从2035年到2050年，是引领和部分赶超期。围绕推动矿业绿色发展与高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，建立形成与生态文明相适应的矿业绿色发展与高质量发展制度体系和治理能力，实现同全球资源节约、采矿业环境影响和保护先进水平全面对标。在此基础上，推动建立矿业绿色转型升级的全球治理模式，为全球矿业发展贡献中国智慧和方案。

（作者单位：中国自然资源经济研究院）