皖江经济带的诞生，为长江流域安徽段两岸地区共59个县（市、区）在对接长三角地区产业转移中迎来了新一轮的发展良机。凭借独特的区位优势、资源要素、产业基础、环境承载、内需拉动等方面不可替代的优势，以及中部崛起加快释放的政策红利，皖江经济带犹如插上了“隐形翅膀”，在聚集产业、聚集资本、聚集政策等方面正面临一个快速发展的大变局。

皖江印象：科技革命与生态环境成为竞争胜出关键要素

安徽省紧邻长三角地区的江苏、上海等经济发达省市，在承接沿海发达地区产业转移和辐射中可实现能源、交通、水利和信息等方面与长三角无缝对接，目前正按照区域经济发展的基本规律，在金融、土地管理、对外开放等体制改革方面先行先试，科学承接产业转移规划的落实和实施，并在经济层面呈现出自己的特点。

目前皖江经济带在经济层面正发生着深刻的转型，然而产业升级道路依然艰辛。从表象看，整个皖江经济带呈现经济放缓、产业分化、技术更迭、资本缺乏活力、老板（部分）跑路的状态。从深层看，转型发展出现“四个维度”，即外向型经济向内需型经济转型，速度型经济向质量型经济转型，资源型经济向生态型经济转型，正边际成本社会向零边际成本社会转型。正是这4个维度的深刻变化，影响到我国经济社会的方方面面，影响到产业进退、企业生死，影响到土地制度改革思路的调整。

从宏观看，皖江经济带已经出现了经济大融合、产业大迂回的迹象，一些工业园区由承接长三角产业转移，发展到承接珠三角产业转移，部分产业开始迁往东南亚一带。可以预见，随着“一带一路”两翼张开、自由贸易区的不断复制和“亚投行”项目陆续落地，投资境外、产能合作、产业外移，将进一步影响到本区域的经济活力与产业发展走向。从微观看，传统产业日渐式微，低端向高端漂移，制造向研发收缩，人手被机器替代，终端产品消费比重开始超过中间产品消费比重，以往产业无限细分为特征的专业化协作大生产模式将逐渐让位于上下游一体化经营的企业集团，并最终将让位于以家庭为主要单元的产消者。

从总体看，皖江经济带经济增长的主要动力：一是市场扩张，二是科技革命。市场扩张对于经济增长的意义在于不断地突破原有贸易空间的限制，尽可能获取在更大范围上的各种生产要素的投入与产出循环（“一带一路”倡议就是市场扩张）。科技革命表现为大量科技发明的涌现，科技革命促成了一系列新产业部门的建立和对旧产业部门较为彻底的技术改造。

此外，生态要素介入也是皖江经济带经济发展的一个特点。从近期看，皖江经济带出现了一部分新业态，集中在IT产业、互联网+、健康养老、文化旅游等领域，凸显了生态服务功能的作用。从长远看，自然资源因为可以全球配置，其在国民经济中的地位和作用将逐步让位于不可移动的生态环境要素。这意味着未来谁拥有良好的生态环境（75%以上森林覆盖率的城市，一级水质水源地的区域），谁将在下一轮竞争中胜出。这也是目前资源型产业（含金属压延业）低迷的原因之一。换言之，资源型产业收益适合“长尾理论”，即今后获得市场青睐的将是小众化的、稀缺的或带有战略性价值的资源性产品。

土地管理：须重视开发层面的突出问题

皖江经济带将开发园区建设作为建设资源节约型和环境友好型产业转移模式的重要抓手，在土地管理方面，鼓励在土地利用总体规划和城市总体规划指导下，编制开发区发展总体规划，实施扩区扩容发展，争取把更多省级重点高新技术开发区升格为国家级开发区。但在具体实施推进过程中，土地开发层面出现了几个须引起重视的问题。

首先，用地需求总量下降。据统计，安徽省2012年土地供应量出现峰值，随后开始下降。从供应结构看，商服、工矿、仓储、住宅和基础设施各门类用地峰值依次轮转，但土地供应量增速放缓的总趋势不变。这表明，因4万亿元国家投资的拉动作用，2008年爆发的世界金融危机5年后才影响到内陆；地方政府招商引资的热情不减、冲动依旧，但土地供应的“换届效应”几乎消失。

其次，供地矛盾依然分化。总体上呈现如下特点：广大区域用地指标的缓解与局部区域用地需求的紧张并存；同一区域内，结构性闲置与供地指标紧张并存。储备土地较多的区域，倍感闲置土地清理的压力，项目落地区域则受到计划指标调剂、用地政策的限制而陷入窘境。这说明，在经济新常态下，推进市场取向的土地制度改革，重视供给侧调整，出台服商、安商、惠商的土地政策，成为国土资源部门的首要任务。

然而与此同时，土地利用存在低效闲置问题。土地供应链前端新增的闲置用地有待清理，后端一些传统产业的低效用地和大量“僵尸企业”占地则亟须调整。究其原因，实体经济投资意愿不强、资金困难是土地闲置的主因。值得一提的是，政府清理收回的土地并没有改变其“闲置”的性质，靠“威慑”拉动投资似乎成效甚微。

改革方向：实现产业用地合理保障和有效监管

随着皖江城市带承接产业转移进程的不断加快，产业发展对土地的需求量也在不断变化，而土地资源数量的有限性决定了必须对土地进行优化配置和集约利用。皖江经济带规划中土地制度需要适应新变化实现产业用地的合理保障和有效监管。相关部门也应向服务型政府转变，利用土地政策助力改革发展，让土地资源在发展中保护，在使用中节约，在改革中维权。适应经济社会发展需要，对好的项目在土地供应上给予适当的倾斜扶持。

一是用地指标规划分级控制。随着用地紧张的大面积缓解和省域内日渐强大的指标调剂功能，计划指标对土地供应或利用的约束作用将逐步消失。因此，有必要探索计划指标控制向规划分级管控转变的路径。基本思路是以土地适宜性调查评价为基础，通过土地利用详细规划来落实土地利用总体规划的要求；以土地利用总体规划做“底盘”，构筑“多规融合”的国土空间用途管制制度，使规划拥有包容性和强大的协调功能。

二是探索“耕地占补平衡”新路径。在用地紧张、后备耕地资源匮乏且用地指标仍然具有强约束作用的区域，探索跨区域“耕地占补平衡”制度。县区之间、地市之间可以按照自愿协商原则，调剂使用耕地占补平衡指标，自行确定合理补偿价格。允许耕地后备资源不足的地方，跨省寻求合作伙伴，在耕地后备资源充足的地区开垦耕地，实现异地占补平衡。同时，鼓励企业建立海外粮油生产基地。

三是探索多途径推进土地改革。在征地补偿方面，应当跳出影响基础建设思维定势和“涨价归公”的理论，赋予农民合理分享土地市场溢价收益的权利；在宅基地管理方面，只要符合规划并保证城乡建设用地总量不增加、耕地保有总量不减少，农村集体经济组织或农民可以自主决定农民宅基地划拨、使用及质押问题；在集体经营性建设用地入市上，积极探索扩大集体土地使用权直接入市的范围、方式和途径。

四是运用多手段开发低效用地。运用经济调节手段，通过“腾笼换鸟”、嫁接重组、股权收购、税收调节和节地奖励等，重点解决部分工业低效用地和“僵尸企业”占地问题。同时，在土地结构调整升级中，让原使用权人分享土地转变用途带来的市场溢价收益。

(国土资源报~05版~2016-04-29)