耕地保护应处理好五重关系
“◆加大对耕地空间布局优化的关注，积极探索权衡粮食与生态“双安全”的耕地空间优化布局策略及相应的耕地保护区际补偿机制
◆通过合理拓展耕地管控内涵、优化调控机制和发挥科技优势，适应大食物观背景下居民食物消费升级、多渠道拓展食物来源的新要求
◆对大城市周边耕地的管理，应有针对性地满足区域社会经济增长和居民生活改善的需求，充分显化其多功能价值”
□ 柯新利
“耕地是粮食生产的命根子，要落实藏粮于地、藏粮于技战略，切实加强耕地保护，全力提升耕地质量。”习近平总书记高度重视耕地保护，多次强调“严防死守18亿亩耕地红线”。这为夯实大国粮仓“耕基”提供了根本遵循。2024年中央一号文件继续强调“严格落实耕地保护制度”，提出健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系等一系列具体举措。
当前，我国的城乡格局发生深刻变化，要素配置正在从城市对农村的单向吸纳，转向城乡之间的双向流动，城市向农村的产业延伸以及乡村产业的融合发展，成为基本态势。与此同时，城乡发展不平衡和农业农村发展不充分的问题依然存在。对此，笔者认为，我国耕地保护与利用工作应重点处理好以下五重关系：
——粮食安全与生态安全的关系。近年来，我国耕地“北增南减”现象显著，耕地位移已成为我国耕地利用变化的主要特征。对粮食安全而言，耕地位移直接影响耕地总体质量与粮食产能，耕地重心北移加剧了农业水土资源不匹配，也加重了粮食生产压力和粮食供给负担。对生态安全而言，优质耕地流失和耕地不合理利用导致其生态功能受损，导致生态系统脆弱失衡。此外，耕地位移加速了粮食生产与消费的空间分离，造成粮食运输碳排放大幅增加，加剧了粮食安全与降碳减排之间的矛盾。
因此，耕地保护要在强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的同时，加大对耕地空间优化的关注，积极探索权衡粮食与生态“双安全”的耕地空间优化策略及相应的耕地保护区际补偿机制。
——大食物观与耕地用途管制的关系。近年来，人民群众食物消费需求和消费结构升级，逐渐由“吃得饱”向“吃得好、吃得营养、吃得健康”转变。大食物观有效回应了居民食物消费营养化、来源多样化、品类多元化的需求，对耕地用途管制提出了新的要求。现阶段，要基于传统的耕地用途管制政策措施，通过合理拓展耕地管控内涵、优化调控机制和发挥科技优势，来适应大食物观背景下居民食物消费升级的新趋势。
对此，耕地保护不仅要更新耕地红线管控内涵，拓展新时期粮食安全底线思维，还要优化耕地利用弹性调控机制，协调市场需求及资源环境承载力，建立新型耕地保护机制，建设好、管控好、利用好现有耕地。
——农业现代化与经营方式的关系。“大国小农”是我国的基本国情农情，小农户分散经营与社会化大生产的矛盾，是我国农业现代化的关键难点。对此，应积极鼓励加快农业社会化服务发展，加快培育各类农业社会化服务主体。同时，统筹做好土地流转与社会化服务协调发展工作，“双管齐下”推动耕地集中连片经营。
随着农业经营方式的转变和多元经营主体的培育，面向小农经营的农业基础设施建设已难以适应现代农业生产的要求；而农业设施用地供给政策引导和合理监管不足，政策权限收紧则农业设施供需结构性矛盾难以有效解决，权限放宽则可能加大耕地侵占破坏、土地闲置浪费的风险。因此，需要统筹农业设施用地管控，为推进农业现代化提供支撑。
——绿色高质量发展与耕地集约利用的关系。耕地集约利用总体上会呈现“劳动集约型—增产性要素集约型—省工性要素集约型—创新要素集约型”的变化趋势。比如，我们针对长江经济带的研究表明，该区域耕地利用经历了由劳动集约型向增产性要素集约型的转型，当前处于向省工性要素集约型、创新要素集约型转型的过渡期，部分区域耕地利用已具备创新要素集约型特征。在由劳动集约型向增产性要素集约型转型的过程中，投入大量的增产性要素和省工性要素会导致地均碳排放量增加，而创新要素集约型利用模式则可以减少碳排放。
为了协调粮食增产与资源环境约束的矛盾，应积极推动耕地可持续集约利用转型，通过激活生产要素市场机制来加快要素投入结构优化重组，加大科技研发投入来切实降低省工性要素和创新要素价格，同时培育并扶持新业态，进一步完善农业服务体系。
——居民消费需求多样化与耕地多功能利用的关系。随着城乡居民消费需求转型升级，土地多功能开发成为实现乡村振兴的重要途径。作为城市与乡村的过渡地带，大城市郊区具有邻近城市消费市场的独特区位优势。然而，大城市郊区土地多功能开发仍然面临开发建设无序、同质化现象严重、功能供需失衡等问题，部分城郊本来具有良好生产潜力和区位优势的耕地存在不同程度的撂荒现象。
针对这些情况，对大城市周边耕地的管理，应有针对性地满足区域社会经济增长和居民生活改善的需求，充分显化其多功能价值，使其成为实现城乡融合和乡村振兴的有力抓手。
（作者单位：华中农业大学公共管理学院）
保护好建设好利用好耕地资源
“◆坚持“以补定占”既可以保证耕地数量不减少，又能够统筹各类占补情形，较好地统筹耕地保护与经济发展的用地需求
◆以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，加快打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍
◆在推进耕地科技化、规模化利用的同时，要认识到耕地的可持续生产能力，提升耕地所在生态系统的稳定性和持续性”
□ 周伟 乌佳美 范振林
2024年中央一号文件提出，要以学习运用“千万工程”经验为引领，以确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫为底线，以提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平为重点，强化科技和改革双轮驱动，强化农民增收举措，打好乡村全面振兴漂亮仗，绘就宜居宜业和美乡村新画卷，以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设。
按照今年中央一号文件要求，笔者认为，耕地保护应从以下重点工作入手保护好、建设好、利用好耕地资源：
——继续落实最严格的耕地保护制度，妥善处理遗留问题，巩固耕地保护现有成果。
落实最严格的耕地保护制度，严守耕地和永久基本农田保护红线是粮食安全的基本前提。针对耕地保护新形势，改革完善耕地占补平衡制度，坚持“以补定占”，既可以保证耕地数量不减少，又能够统筹各类占补情形，提供灵活的用地空间，保证必要的用地需求，较好地统筹了耕地保护与经济发展的用地需求。
历史遗留的耕地整改复耕问题成因复杂，既有社会资本主导的生产经营行为，也有农户自发的种植选择行为，还有一部分当地主导的农业结构调整。耕地占用或流出的类型多样，耕地整改复耕意愿也存在差异，因此要分类稳妥开展耕地整改复耕，充分考虑这些不同情况，根据不同成因、类型和复耕意愿，合理明确整改范围和恢复时序。
——将永久基本农田全部建设成高标准农田，同时强化退化土地、盐碱地等边际土地的改良整治。
一方面，优先将资源本底条件好、水土资源匹配度高的东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田。适当提高中央和省级投资补助水平，取消各地对产粮大县资金配套要求，减轻地方财政压力，提高地方高标准农田建设的积极性。在质量管控方面，强化高标准农田建设全过程监管，确保“建一块、成一块”。同时，鼓励农村集体经济组织、新型农业经营主体、农户等直接参与高标准农田建设管护，让真正用地的主体参与到建设中，让有限的资金发挥更大效用，更好地提升高标准农田的整体质量。
另一方面，加强退化耕地治理，加大黑土地保护工程推进力度，实施耕地有机质提升行动，分类分区开展盐碱地整治改良。对于边际耕地，要强化整治和改良，提升耕地生产能力；对于一般耕地，要不断提升质量，提高土壤有机质含量，开展水利设施建设；对于黑土地等优质耕地要做好重点保护，开展工程性保护建设行动。
——利用好耕地，解决谁来用、用作何、怎么用的问题。
解决“谁来种”的问题，必须构建现代农业经营体系。基于我国人多地少的国情和农村土地集体所有的制度形式，以家庭经营为主要方式的小农户经营依然是基础，因此应以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，加快打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍，提升农户农业生产经营收入。
耕地“种什么”的问题直接关乎粮食安全，需要在农户层面给予更多的经济引导。通过提高粮食种植收益，提高耕地种粮积极性，主要通过生产者补贴、最低收购价、农机补贴、农业保险等方式开展。国家继续深入实施耕地地力保护补贴和玉米大豆生产者补贴、稻谷补贴政策，继续实施最低收购价制度，提升粮食销售收入；同时强化农资保供能力，完善农资保供稳价应对机制，鼓励地方探索建立与农资价格上涨幅度挂钩的动态补贴办法，降低农户的生产成本。此外，在区域层面，应积极探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作。
耕地“怎么种”是利用好耕地的关键。当前，在稳定粮食播种面积的基础上，粮食增产的重心转移到大面积提高单产上，这就需要实施粮食单产提升工程，在农业科技支撑下，集成推广良田、良种、良机、良法。在技术创新和社会化服务支撑下，开展适度规模经营是耕地充分发挥技术优势、规模优势，降本增效的有效手段。现阶段应聚焦农业生产关键薄弱环节，拓展技术创新、农业社会化服务和标准体系建设。
此外，在科技化、规模化利用耕地的同时，要认识到耕地的可持续生产能力，建立在耕地所在生态系统稳定性的基础上。耕地作为生态系统有机组成部分，产生物质供给、调节温度、含蓄水源等重要的生态功能。耕地开发利用过程中，化肥、农药、机械可能会带来面源污染、碳排放等负面效应，对整个生态环境带来影响。因而，耕地利用过程应充分考虑对内对外的生态影响，扎实推进化肥农药减量增效，推广种养循环模式，推进农业面源污染综合防治和耕地土壤重金属污染源排查整治，提升耕地所在生态系统的稳定性和持续性。
（作者单位：中国自然资源经济研究院）
