谢宝宪 摄

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在不久前开幕的2019北京世园会上，国家主席习近平发表题为《共谋绿色生活，共建美丽家园》的重要讲话。他强调，纵观人类文明发展史，生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。我们要像保护自己的眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，同筑生态文明之基，同走绿色发展之路。因此，遵循生态系统内在机理和规律，坚持保护优先、自然恢复为主，做好生态建设的加法以扩大生态环境的承载能力，成为自然资源管理部门的首要任务。本期《生态观》栏目有关专家将阐述生态国土建设的本质与内涵，结合已有的探索实践，提出了新时代生态国土建设的路径建议。

生态国土建设的内涵与价值

国土是生态文明建设的物质基础、空间载体和构成要素。随着我国经济发展进入新常态，资源约束从数量约束向质量和生态约束转变，资源开发利用产生的环境问题超出了资源问题本身，资源结构转型升级、国土空间结构优化和空间治理水平与治理能力的现代化，成为超越资源本身的重要任务。党的十九大报告明确提出，要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。开展生态国土建设，增强生态产品和生态服务的有效供给，是新时代习近平生态文明思想的具象落实，是改善生态环境质量、提升生态文明水平、促进持续健康发展的根本之策。

生态国土建设的本质是提升国土发展的生态功能与质量，实现生态系统的稳定性和持续性。要充分认识并理解山水林田湖草是一个生命共同体，牢固树立“大国土、大资源、大生态”的新思维。生态国土建设是一个“点、线、面、网”兼顾的空间体系。各自然资源要素既相互独立又相互促进，只有进行整体保护、系统修复、综合治理，才能有利于在更大尺度上恢复生态完整性。考虑到生态国土具有尺度性、整体性、功能性、价值性、均衡性等多元特征，其建设内容也要从过去的单一要素整治向多元要素综合整治转变。因此，在规划及工程建设方面，要高度注重规划区对区域经济社会与自然环境的影响；在管理方面，各类考评指标既要包括腹地核心区，也要包含外围辐射区。

同时，我国处于并将长时期处于社会主义初级阶段，生态国土建设必须要顾及这一国情。自然资源的多重属性，决定了同一资源往往同时具有公益性和经营性两重功能，前者通常以政府为供给主体通过公共财政的方式进行管理，后者则强调其资产性，通过市场机制实现有效利用和配置。开展生态国土建设，不仅要积极探索技术与制度创新，也要注重发挥经济社会组织的多方参与和示范引领作用，由传统线性思维向非线性思维方式转变，不能因投资、技术与政策的“高门槛”，进而失去工程建设的示范效用。

此外，在国土空间规划的基础上，各地应进一步编制国土空间生态修复或建设等专项规划，坚持“绿水青山就是金山银山”和绿色发展理念，树立经济发展和资源环境保护相统一的思想，将分散在各部门的自然资源工作纳入统一管理的轨道，将承担生态保护功能的自然生态空间和自然资源资产统一管理起来，实现生态国土建设的综合性目标。

生态国土建设的实践探索

开展生态国土建设，既能有效缓解当前生态环境开发与保护之间的矛盾，也能有针对性地提供优质生态产品和生态功能。近年来，为积极践行生态文明建设，自然资源系统将“坚持人与自然和谐共生”作为基本方略，开展了一系列生态国土建设的探索与实践。

完善国土空间规划体系。多年来，我国探索建立以空间规划为主体、以土地利用总体规划为底盘、多个专项规划并行、目标蓝图和整治行动相结合的国土空间规划体系，进一步优化了国土空间开发格局，为规范国土空间开发、利用、保护和整治活动提供了依据和指南。党的十八大以来，我国部署开展全国各级土地利用总体规划调整完善工作，统筹安排生产、生活、生态用地；推进市县“多规合一”和省级空间规划试点工作，促进形成国土空间治理合力。《全国国土规划纲要（2016~2030年）》的印发更是确立了国土集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”新格局，强化了节约集约和绿色发展国土开发新方式，提出了“以人民为中心”的发展新导向和国土空间治理新体系。

统筹开展国土综合整治。我国先后组织编制并实施了“十二五”和“十三五”土地综合整治规划，实施重大整治工程，修复和提升国土空间生产、生活、生态功能。从各地实践来看，综合整治通过对土地用途、结构、布局的调整和功能的改善，以流量撬动存量的方式促进了城乡区域用地结构调整优化、国土生态功能修复、生态环境改善和区域资源环境承载能力提升。在实施过程中，多目标统筹、多政策支撑、多资金来源、多元主体参与的制度模式逐渐形成，让国土综合整治成为空间规划实施的重要抓手。

强化国土空间用途管制。为强化自然生态空间用途管制，原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，提出以土地用途管制为基础，将用途管制扩大到所有自然生态空间，构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，最大限度保护耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等自然生态用地。同时，加快推进生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界“三线”划定工作。在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区划定并严守生态红线，降低经济活动强度；部署划定永久基本农田，加强城市周边永久基本农田管理，切实落实永久基本农田保护责任，促进形成城市开发实体边界。

构建自然资源资产产权制度。建设生态文明必须建立完整的制度体系，为此，我国开始探索建立统一的确权登记系统，制定《自然资源统一确权登记办法》清晰界定各类自然资源资产的产权主体，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一确权登记。探索建立中央和地方政府分级代理行使所有职责的体制，研究提出全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。选择有条件的地区在流域、重点生态功能区、草原、湿地、森林、耕地等领域，开展了水权、排污权、森林碳汇、耕地保护补偿等生态产品市场化交易，建立了基于生态环境质量改善的财政激励机制、基于生态环境因素的转移支付机制、面向区域合作的上下游补偿机制以及市场化多元化的补偿机制等，并引导社会资金参与生态环境修复治理。

搭建国土空间基础信息平台。面对提升国土空间治理能力的要求，各地自然资源主管部门整合已有空间信息资源，搭建国土空间基础信息平台，统一提供服务。其中，包括覆盖全国范围、涉及地上地下、能够及时更新的基础地理、土地资源、矿产资源、基础地质、地质环境、国情普查、自然资源产权、人口、就业、宏观经济等现状数据；通过整合基本农田、生态保护红线、城市扩展边界、土地利用总体规划、矿产资源规划、地灾防治规划等的管控性专项规划数据；通过平台统一的数据和应用服务，为各部门的专项规划、项目实施、日常监管、分析决策等工作提供信息化工作平台。

生态国土建设的实现路径

目前来看，我国应通过发展理念、建设内容、发展模式、体制机制和政策体系的全面转型，加快建立“经济、环境、文化、政治”相互促进的生态国土发展新范式，进一步提升国土质量和功能，使绿色成为生态国土高质量发展的主要标志，成为国土空间未来发展的普遍形态。要实现上述目标，建议近期重点推进以下生态国土重大工程：

实施土壤污染防治行动计划。持续实施土壤污染防治行动计划，实行建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度，着力解决土壤污染威胁农产品安全和人居生态环境两大突出问题。开展土壤污染加密调查，深入推进涉镉等重金属行业企业排查整治，加快推进土壤污染综合防治先行区建设。实施土壤污染分类分级防治，优化保护未受污染耕地，安全利用轻中度污染耕地，严格管控重度污染耕地，加强建设用地土壤环境监管。推进土壤污染治理与修复，加强化工企业安全环保搬迁后土壤污染治理，完成国家“十三五”规划确定的农用地和建设用地污染治理试点任务，开展污染耕地治理修复和受污染耕地风险管控。

推进重金属污染综合治理。深入推进以湘江流域为重点的重金属污染综合治理，到2020年底，完成12个重金属综合防控国家示范区和10个典型流域重金属综合整治示范工程。加大对受污染河流进行清淤，安全处置含砷淤泥、废渣，修复重金属污染农田，对治理区域的土壤进行生态恢复。对工业遗留废渣、废水、遗存生产设施和受污染的土壤进行安全处置，建设配套的填埋场对固废进行安全填埋。加大重有色金属矿采选和冶炼业、铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等防控力度，推进涉重金属企业落后产能淘汰。

保护和恢复江河生态系统及功能。统筹水环境治理、水生态修复、水资源管理和水灾害防治，加快解决以总磷为代表的营养物质水污染问题。深入落实水污染防治行动计划，聚焦重点和难点，全面实施攻坚行动，打好水源地保护、城市黑臭水体治理、长江保护修复、渤海综合治理、农业农村污染治理等标志性战役。综合运用河道治理、清淤疏浚、生物控制、自然修复、截污治污等措施，推进生态敏感区、生态脆弱区、重要生境和生态功能受损河湖的生态修复。因势利导改造河道渠化、硬化、白化问题，重塑健康自然的弯曲河岸线，营造自然深潭浅滩和泛洪漫滩，为生物提供多样性生境。

系统修复海岛生态系统。开展海岛生态系统受损状况调查与评估，推进生态受损海岛的修复。实施珊瑚礁、红树林、海草（藻）床等典型海洋生态系统修复，支持海岛周边渔业资源养护，开展海岛重要自然和历史人文遗迹保护。开展鸟类栖息地保护，优先选择乡土物种，推进植被恢复与修复，防治水土流失，构建水下、海岸和岛陆层级贯通的植被景观体系。采用恢复海岸沙丘、人工补沙、木质丁坝等亲和性手段开展海岛海岸和沙滩修复。加强海岛地区环境整治，提高垃圾污水处理能力。建立海岛生态修复效果评估机制，加强对海岛整治修复的引导和管理。

开展地质灾害综合治理。对不宜采用工程措施治理的、受地灾威胁严重的居民点，结合易地扶贫搬迁、生态移民等实行主动避让、易地搬迁，到2020年指导地方努力完成40万户140万受地灾威胁群众的搬迁避让工作。选择威胁人口众多、财产巨大，特别是威胁县城、集镇的地质灾害隐患点开展工程治理，基本完成已发现的威胁人员密集区重大地质灾害隐患的工程治理，规划部署300条特大型泥石流沟、1500处特大型及大型崩塌滑坡、2万处中小型地质灾害隐患点的工程治理。在地面沉降、地裂缝灾害比较严重的长江三角洲、华北平原和汾渭盆地等区域，严格控制地下水开采，实施地下水超采区综合治理，实现地下水合理开发利用和地面沉降风险可控。

（作者单位：中国自然资源经济研究院）