党的十九大报告举旗定向、汇聚力量、催人奋进，是我们党在新时代开启新征程、续写新篇章的政治宣言和行动纲领，很多方面与国土资源工作密切相关，为推进国土资源事业改革发展进一步指明了方向、明确了要求、提供了科学指南和根本遵循。中国国土资源经济研究院认真组织学习贯彻党的十九大精神，并通过参加国土资源部“传达学习贯彻党的十九大精神视频会议”进一步深入学习，结合国土资源工作实际展开深入研讨。

　　“新时代开启新征程，新思想引领新实践”。站在新的历史起点上，中国国土资源经济研究院将不断提升科研人员的战略思维能力和战略定力，紧密围绕国土资源管理中心工作，从战略、规划、政策、标准四方面做好国土资源管理决策咨询服务和基础业务支撑，更好地支撑部党组、支撑部司局，服务地方、服务社会。近期，该院组织研究人员围绕十九大报告所涉及的自然资源综合管理、生态文明建设、多规合一、矿产资源管理等内容开展了专题学习研讨。

协同“三线”划定，建设美丽中国

付  英

党的十九大报告提出“加快生态文明体制建设，建设美丽中国”中，强调“推进绿色发展，加大生态系统保护力度，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。为了更好地落实这项工作，我们的总体思路是：针对“三线”划定中永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线之间的矛盾关系等问题，提出解决方案。

笔者认为，协同“三线”划定的实施方案步骤为：

首先，依据“三线”协同划定的理论和方法研究，形成具有指导性的技术体系。其次，针对不同区域“三线”协同划定目标、方法步骤和关键技术等，分别在长三角城市群、中原粮食主产区、生态功能区开展“三线”协同划定技术研究，形成不同区域特点的实践方法。再次，通过理论分析和实践方法的总结归纳提炼，构建“三线”协同划定的技术体系和方法库，在不同地区不同层次进行技术集成试验与示范。最后，利用形成的技术体系在其他地区进行推广。

具体来说，协同“三线”划定的方案包括以下主要任务：

加强“三线”协同划定技术方法和标准研制

围绕“三线”划定的依据、落地、管理和技术标准问题，按照以下思路来开展：首先对城市资源禀赋、资源开发强度、资源环境承载力进行评价，发展城市容量、生态用地需求量和永久基本农田需求规模预测评价技术。在此基础上，研究提出城市发展边界、永久基本农田和生态保护红线单线划定技术方法。构建“三线”协同理论模型，分析“三线”之间的耦合关系及其作用机制，研究基于多规融合的“三线”划定（落地）技术。构建包括战略引导线、约束分区线和落地控制线的不同尺度的“三线”级别体系，提出“三线”差别化管理政策和管理技术。针对“三线”划定导致部分发展权受限问题，研究提出切实可行的价值损失评估技术、补偿标准确定技术和补偿制度实施方法。最后，结合理论研究和实践探索，研制形成“三线”协同划定技术指南。

加强大都市区“三线”协同划定技术与应用研究

大都市区需要节省建设用地、集约高效用地、建设城乡宜居环境。根据区域资源环境承载力、开发强度等，通过与国内外相关指标梳理与比对，构建节地高效宜居用地指标的标准值，形成一套具有可操作性的用地指标。

开展大都市区节地高效宜居用地指标与标准研究。包括大都市区资源环境承载力和区域开发强度的测算和城乡用地指标标准研究及值域的确定。如以人均宜居用地指标为核心，构建出一套具有可操作性的用地指标标准，并进一步确定节地高效宜居型用地指标标准值的值域。

推进大都市区节地高效宜居型“三线”协同划定技术研究。优选适合“三线”协同划定的方法，考虑城市发展边界并兼顾永久基本农田和生态保护红线，在省市县不同层次进行案例研究，形成“三线”协同划定方法集。

加大大都市区节地高效宜居型“三线”协同划定模拟原型系统研制。借助二维和三维可视化技术，研究大都市区发展极限约束下的历史推演、现状分析、未来预测技术，研制“三线”协同划定模拟平台设计、开发与应用，实现节地高效宜居型“三线”协同划定决策支持工具。

深化大都市区节地高效宜居型“三线”协同划定方案研究。可以选择长三角为示范区，考虑人均宜居用地面积、节约集约用地能力等值线图等，在区域、地市级、县市级不同层面上形成由30条线（每个层次上有三条最小发展边界线、三条最大控制边界线、三条动态调控线、一条协同线）组成的示范应用方案，并在发展时序、方向、形状等给出建议。

加强粮食主产区“三线”协同划定技术与应用研究

粮食主产区域以中小城市为主，同时也是我国正在快速城市化的区域，耕地保护与城镇发展矛盾突出的关键区域。

一是开展新型城市化特征识别与“三线”规模研究。基于区域资源禀赋、土地开发强度与资源环境承载力，识别区域新型城市化特征，研究新型城市化趋势下永久基本农田控制线、城市发展边界线的规模与战略布局；识别区域重要的生态用地，研究生态用地的功能与生态保护红线规模与战略布局。

二是强化“多规”融合与“三线”划定技术研发。以“多规”融合为基础，研究区域建设—基本农田，建设—生态用地，基本农田—生态用地矛盾焦点冲突；借助3S技术、地统计学等技术，结合蓝水、绿水的影响，研究城市资源承载力、区域资源与生态约束和土地生态功能的时空变化关系；研究永久基本农田引导与控制新型城市化划定方法；研究“多规”融合下符合区域可持续发展的“三线”协同划定技术方法。

三是开展永久基本农田格局评价与管控政策研究。根据区域之间与区域内部人口、产业和生态要素的转移或流动特点，建立基于区域统筹的建设—农田—生态协调性评价指标体系；研究永久基本农田格局对新型城市发展的管控合理性及引导方向；研究基于生态保护的土地利用约束措施；研究区域内差别化的土地保护、建设与管控政策。

四是开展粮食主产区域“三线”协同划定方案研究与示范。可以选择东北、中原、江汉地区，研究永久基本农田、城镇发展与生态保护的特点与发展趋势，落实“三线”划定方案，并在发展时序、方向等方面提出建设性方法。

加强重要生态功能区域“三线”协同划定技术与应用研究

针对重要生态功能区域生态保护用途的土地被侵占，土地沙化、石漠化与水土流失等生态问题加剧，区域生态安全受到威胁等问题，围绕如何保护与恢复生态系统服务功能，落实生态保护用地、协调生态保护与农田用地的矛盾，研发重要生态功能区域水源涵养、土壤保持、生物多样性保护与石漠化防治等重要生态功能的评估与关键保护区域识别技术，构建生态保护用地规划体系，提出重要生态功能区域“三线”协调划定技术。

研制生态系统服务功能评估与关键保护区域识别技术。提出水源涵养、土壤保持、生物多样性保护与石漠化防治等主导生态功能评估指标与技术方法，研发生态保护与功能恢复关键区域识别技术，明确重要生态功能区域不同生态安全等级下的生态保护与恢复用地规模与布局，进行重点地区案例研究。

研制生态保护用地规划体系的构建与生态保护线划定技术。构建“生态保护用地”这一土地利用规划体系，建立相应的评价与划分标准，来解决生态保护如何落地的问题。以生态保护用地地块的主导生态功能类型与重要程度为基础，构建生态保护线体系，完成案例县域的生态保护线体系划定。

研制生态保护用地与农田、建设用地的冲突解决途径及“三线”协同划定技术。以县域为单元，根据粮食生产安全的需求及农业开发的适宜性、城镇发展规划对建设用地的需求，模拟不同土地利用规划情景下生态功能的丧失与恢复情况，以及对生态安全的影响，以此为基础来分析生态保护用地与农田、建设用地冲突，探讨解决途径，提出“三线”协同划定技术，并在案例县域内落实“三线”协同划定、多规融合的方案。

制定重要生态功能区域“三线”管制政策。根据重要生态功能区域的区位特征及主导生态功能类型，“三线”之间的冲突情况，提出重要生态功能区域生态保护红线、基本农田及城市边界线的土地管理政策。

加强“三线”协同划定决策支持平台研发与示范

针对不同分区的“三线”协同划定研究成果，构建相应的模型库、指标库、方法库等专题数据库，实现对分区数据的管理；将不同分区“三线”协同划定的数据、技术流程、评价指标和标准等，集成到“三线”协同划定信息平台，开展“三线”协同划定集成技术研究；基于仿真模拟技术开展“三线”边界联动技术研究，实现不同地区、不同尺度的“三线”边界动态划定，以及自动/半自动提取；形成性能稳定、功能完整的辅助决策支持平台，以满足新型城镇化对“三线”边界协同划定的要求；最终，根据示范需求选取示范区，对集成平台进行示范，建立相应的案例库。

基于信息技术的分区数据管理。建立相应的模型库、指标库、方法库等专题数据库，实现对分区数据的管理；同时，利用专题数据库实现对不同分区的识别管理。

“三线”协同划定关键集成技术研究。综合考虑 “三线”协同划定方面的共性和差异，以及“三线”之间的制约关系，开展“三线”协同划定决策支持平台的集成方法、集成套路和集成技术研究。

决策支持平台的研发。基于组件式开发方式研发“三线”协同划定决策支持平台，实现不同尺度下引导、控制和约束等多目标“三线”边界的动态表达，以及“三线”划定结果的评价和管理。

决策支持平台的示范及案例库构建。分别开展以城镇发展边界、永久基本农田边界和生态保护红线为重点的“三线”协同划定技术示范，并建立相应的案例库，为其他地区的“三线”协同划定工作提供参照。

从新矛盾看土地政策优化思路

石吉金

党的十九大报告提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”基于这一重大论断，国土资源利用和管理政策也要适应我国社会主要矛盾变化，与时俱进，不断丰富完善和改革创新，更好地支撑我国经济社会持续健康发展。当前，我国土地管理也存在不平衡和不充分的问题：

耕地数量质量生态“三位一体”保护不平衡。把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，根本在于耕地保护。目前，我国耕地数量已基本稳定，如何提升质量和发挥生态功能成为耕地保护的核心问题，耕地土壤环境质量堪忧。据《全国土壤污染状况调查公报》的数据，耕地土壤点位超标率为19.4%。

土地利用结构不平衡。供给侧结构性改革能否取得实效，在一定程度上取决于土地利用结构能否得以优化。目前，我国城镇建设用地中，工业用地比重大，且土地城镇化快于人口城镇化。“十二五”期间国有建设用地年均供应量比“十一五”增长了95%，但城镇人口仅增长15.1%；农村建设用地中，农村居民点用地比重偏高，土地闲置现象较严重，据研究，我国传统农区1/4～1/3的农村居民点出现了不同程度的“空心化”问题。从供应结构看，我国产业用地供给结构不能很好地适应需求结构变化，部分地区对高新技术产业、先进制造业和物流仓储、研发、文化、旅游、健康等新兴产业供地略显不足。

土地空间布局不平衡。形成科学的土地空间布局，推动土地综合开发，是实现土地可持续利用的重要手段。目前，我国“三生”用地布局仍然不合理，生产用地占比偏大，而生活、生态用地明显不足；从区域布局看，东部平原地区建设用地比重大，这些地区往往是耕地分布集中区，工程建设与耕地保护矛盾大；从城乡布局看，城镇用地所占比例偏小，农村建设用地比重大，与经济发展水平和人口承载不相协调；从立体布局看，地上地下综合开发利用程度还不高，系统性不足。

土地市场化配置不充分。目前，我国城乡用地二元结构问题突出，国有建设用地市场体系相对完善，但农村集体建设用地市场发育不充分，加上集体土地产权制度不健全，导致集体土地市场化配置程度低。同时，国有建设用地市场建设仍存在一些不足，如划拨用地范围过大、有偿使用方式单一等。

土地集约利用不充分。落实节约优先战略、集约高效利用土地，是实现绿色发展的重要任务。当前，由于种种原因，我国土地粗放低效利用仍然较为普遍，部分地区资源环境约束不断加剧，土地承载力接近甚至超过“天花板”，加剧了供需矛盾。据调查，全国人均城镇工矿用地为149平方米，人均农村居民点为300平方米，都远远超过国家标准上限；2015年国家级开发区工业用地产出约为22亿美元/平方千米，而日本东京都2001年工业用地产出已达522.8亿美元/平方千米。

破解以上问题应以新发展理念为指导，从“五个注重”加快优化土地管理政策：

更加注重结构平衡。应按照供给侧结构性改革要求，健全完善产业用地政策体系，在供应区域、方向和类别上实行差别化管理，确保新兴战略产业发展和传统产业改造升级用地需求，精准服务实体经济发展。

更加注重创新引领。应深入贯彻国家创新驱动战略，全面建立土地理论、制度和科技创新体系，改革创新耕地保护、土地供给等管理制度，推动土地整治、节地技术等领域科技创新，让改革创新成为化解土地供需矛盾的第一动力。

更加注重城乡融合。应根据乡村振兴战略部署，深化农村土地制度改革，完善集体土地产权体系，加快建立“同地、同权、同价、同市、同责”的城乡统一建设用地市场，显化农村土地资产价值，壮大集体经济。

更加注重提质增效。应按照严控增量、盘活存量、放活流量、立体开发、提高效率的总要求，通过总量和强度双控、城镇低效用地再开发、建设用地使用标准控制、节地技术和节地模式推广、地上地下立体开发等措施，提高土地集约利用效率。

更加注重生态平衡。应统筹实施各类空间规划，以资源环境承载能力为基础，科学划定三条红线，推动山水林田湖草系统治理，通过完善制度管控、工程建设、激励调节等新机制推动耕地“三位一体”保护，加快形成合理的生产生活生态空间，助力“美丽中国”建设。

“四个坚持”深化矿政管理改革

朱  清

“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，成为当前我国的社会主要矛盾。矿产资源领域的供需矛盾、生产秩序矛盾、生态环境矛盾、安全生产矛盾和矿业社区矛盾等都要服务于这一主要矛盾的转化，从矿产资源领域的不平衡不充分问题入手，理出下一步工作重点，不断深化矿政管理改革，更好地服务经济社会发展。

当前，我们矿产资源管理主要存在三个不平衡和三个不充分：

区域不平衡。一是资源禀赋区域分布不平衡。国际上，全球资源分布不平衡。国内资源赋存不集中，地区分布不平衡。当前，很难有国家可以通过本国的矿产资源实现现代化。我们要逐步从立足国内、国外补充向全球配置转变。二是矿产资源区域经济发展不平衡。全国排名前五省矿产品销售收入、工业总产值、总利润分别占全国的50%、48%、41%，少数省份出现矿业生产亏损问题，平均产值差别明显。三是区域发展的资源需求不平衡。东中部地区经济相对发达，对矿产资源的需求在从本地供给向贸易供给转变，资源经济占经济发展总量比重较小。西部地区资源丰富，对资源资产向资本转化的动力较强，资源经济占经济发展总量比重较大。

结构不平衡。主要是四多四少：资源总量多，人均少，全面建设小康社会，资源供给矛盾突出；战略新兴矿产多，大宗矿种少；贫矿多，富矿少；中小型矿多，大型矿少。建设富强美丽文明和谐的社会主义现代化强国，需要进一步优化资源供给，节约集约利用资源。

环境承载力不平衡。资源富集的地区，大部分都是生态环境承载力较为脆弱的地区，矿产开发和生态环境的矛盾凸显。东部地区的生态环境承载力水平较高，但是对开发本地矿产的需求在减弱。“胡焕庸”线以西地区的资源环境承载力较弱，但是对本地矿产开发的需求较强。受制于经济发展水平，西部地区矿产资源产出与生态环境的矛盾就比东部地区更为严重。

科技创新不充分。技术创新是决定人均经济产出的核心因素。我国采矿业人均GDP贡献率仅为美国的1/7。小型矿山技术改造升级压力大。矿山自主创新的激励机制不完善，科技人员创新激励不足，自主创新“虹吸”效应不明显。

绿色发展不充分。在矿产开发领域实现人与自然和谐共生，从源头治理、中期监管到末端治理，都还有工作要做。绿色勘查有待加强，矿产开发的生态地质环境监管需要优化，全国矿山环境治理程度需要提升。

利益共享不充分。虽然部分矿区已经实现了开矿一点、造福一方，但仍然有不少矿区是富了老板、穷了农民、破坏了环境的发展模式。资源枯竭型城市转型压力较大。

我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，解决以上不平衡不充分的问题，要从“四个坚持”入手，加大矿产开发制度供给，以差别化、全面服务高质量发展阶段的要求。

坚持创新发展，推进制度创新和技术创新。加快推进矿产资源法修改，完善社会主义法治体系，建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，加强矿产资源查明登记和有偿计时占用登记管理，持续推进矿产资源节约集约与综合利用示范基地的建设，稳步提高矿山“三率”水平。

坚持协调发展，深化矿产资源产权收益体系改革。市场在资源配置中起决定性作用，要推进矿业权出让制度改革，建立完善矿产资源国家权益金制度，完善矿业权退出的经济调整机制。

坚持开放发展，完善矿产勘查开发布局体系。服务“一带一路”，矿产资源开发国外布局要做先锋军。坚持多规合一，优化在矿产资源规划中矿业权设置区划的编制。加强国内不同矿种的矿业权投放总量控制和结构优化。

坚持绿色共享发展，建设绿色矿山、和谐矿区。以“绿水青山就是金山银山”为根本遵循，推进矿产资源开发利益共享。搞好保护区内矿业权的分类处置，加大贫困地区矿业投放力度，持续开展绿色矿山试点单位，加强地质灾害防治，切实发挥好矿山地质环境治理基金的作用。

让绿色成为矿业发展的主基调

吴尚昆  侯华丽

党的十九大报告对生态文明建设与绿色发展提出了一系列新思想、新要求、新目标和新部署，在推进生态文明建设的进程中，绿色必将成为矿业发展的主基调、流行色。

面向未来，新时代的矿业发展要牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持生态保护优先的总要求，正确处理资源开发与环境保护的关系。到2020年，形成符合生态文明建设要求的矿业发展新模式，形成“点线面”全方位、多空间、立体化的绿色矿业发展新格局，使矿业在绿色低碳领域培育新增长点、形成新动能，成为建设“美丽中国”的重要组成部分。

以企业为主推进绿色矿山建设，在“点”上开花。矿山企业是推动矿业绿色发展的主力军，经过5年多的努力，全国661家国家级绿色矿山建设试点取得了明显效果。一方面，以盘活用地和绿色金融政策为突破口，进一步细化绿色矿山建设支持政策，鼓励企业创新运营模式，引导企业落实社会责任，探索将“绿色矿山”标签认证纳入到矿山企业诚信体系中，激发矿山企业绿色发展的内生动力，降低企业绿色发展成本。另一方面，强化硬约束，将绿色矿山建设要求纳入出让、规划、监管的主流程，形成倒逼机制，新建矿山要按照绿色矿山标准建设，生产矿山加快改造升级，逐步达到要求。到2020年，树立千家科技引领、创新驱动型绿色矿山典范。

以行业为主推进全产业链绿色发展，在“线”上连通。矿业开发涉及的产业链长，从资源勘查、开采、选矿到冶炼加工，以及矿山地质环境治理，只有在全产业链上实现绿色发展，才能真正形成绿色产品。

大力推进绿色勘查。倡导绿色勘查理念，加快绿色勘查标准修订，研发推广绿色勘查的技术方法、设备和工艺，最大程度地减少矿产勘查对环境的扰动和破坏，到2020年，实施百个绿色勘查项目示范。

强化资源节约与循环利用。目前，我国现存尾矿库超过1万处，累计达200亿吨，在开采、选矿及冶炼加工环节，要将资源节约与循环利用作为推进矿业绿色发展的着力点，鼓励发展循环经济，降低能耗、物耗，大力发展城市矿产，实现尾矿及其他废物再生利用和再制造。

着力解决矿山地质环境问题，助力国土绿化行动。目前全国仍有3200多万亩采矿损毁土地尚未复垦，要推广PPP等市场化运作模式，加大矿地综合治理和生态恢复力度，实现矿区天蓝、地绿、水净。同时，将绿色矿山建设与绿色工厂、绿色产品、绿色园区、绿色供应链等绿色制造体系衔接，促进矿业全产业链和产品全生命周期绿色发展。

以政府为主建设绿色矿业发展示范区，在“面”上连片。选择一批绿色矿山建设成效显著的市县，全域推进绿色矿山建设，打造形成矿业领域生态文明建设的样板区、资源综合开发利用先进技术和装备应用的展示区、矿山环境保护与矿地和谐的模范区、矿产资源管理创新的先进区。

在优化空间布局，强化源头管控方面，科学编制规划，在空间上统筹协调资源开发和环境保护的关系，并与相关产业发展和配套基础设施建设一起做好空间优化和统筹。在调整结构，引导矿山企业转型升级方面，将化解过剩产能与推动资源整合、企业兼并重组相结合，引导形成以大型集团为引领，大中小型矿山、上下游产业协同发展的资源开发新格局。在引领矿业转型升级和绿色发展方面，按照共建、共治和共享的原则，发挥政府主导作用，强化不同领域、不同层级、不同部门之间的统筹与合作力度，鼓励社会参与，形成合力。到2020年，建成50个以上的绿色矿业发展示范区。