地大物博，物华天宝，说起我国的自然资源，人们似乎从不吝惜溢美之词。当然，事实也的确如此。仅矿产资源一项，根据区域经济价值法研究推算，体量就已相当庞大：我国铁等23个矿种中，已查明资源总价值最大的为铁矿，以下依次为稀土矿、铜矿、金矿、锌矿、镍矿、钨矿、锡矿、铝土矿、铅矿、锰矿、锑矿。而全国资源潜力评价的23个矿种的总价值达244.4万亿元，其中查明的为85.4万亿元，仅为总价值的1/3。
管理好这些星罗棋布的资源，显得尤为重要。近期，中央密集召开了一系列重要工作会议，其中涉及国土资源管理的议题很多，也非常值得关注。那么在新的格局中，国土资源管理应如何处理好资源与环境、保护与开发的关系？如何加强资源节约集约利用？带着这些问题，记者近日采访了国土资源经济研究院院长姚华军。
记者：近期，中央密集召开了十八届三中全会、中央城镇化工作会议、中央经济工作会议、中央农村工作会议等一系列重要会议。您认为该如何理解国土资源管理工作在我国经济发展建设中的定位？
姚华军：十八届三中全会提出，要紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管理制度。
在2014年全国国土资源工作会议召开前不久，李克强总理对国土资源工作做出重要批示，指出国土资源是生产、生活、生态之本，事关“四化”同步和现代化建设进程，把国土资源的地位和作用提高到一个新的高度。会议的一个最大特点和亮点，是进一步明确了国土资源工作在大局中的位置，把国土资源工作放到包括生态文明建设在内的“五位一体”、城乡发展一体化背景下的“四化”同步的大局中，来进一步找准定位。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的重要内容是“五位一体”布局的制度改革，16大部分中与经济有关的6个，与生态有关的1个，与社会有关的2个，均与国土资源工作息息相关。其理论渊源和逻辑在于，国土资源无论是开发利用还是保护，既会产生一定的经济效益，同时又会带来生态效益和社会效益。“五位一体”的提法从全新视角强化了“资源开发利用综合效益最大化和最优化”这一理念，从长远来看，这也正是国土资源管理工作的重点。
亡羊补牢式的修复往往得不偿失。以矿山的开采和修复为例，2012年我国矿石开采总量已突破100亿吨大关，相当于全国13亿人口每人拥有约7吨产量，势必会引起对地球数百亿吨的环境扰动量。因此，处理好矿产资源的保护和开发利用关系的任务显得更加繁重和艰巨。所以，矿业必须回归到理性发展的时代，告别暴利和掠夺式开采，严格规范行业行为。自然资源的物质属性决定了其对工农业生产等经济建设有着很强的应用性，其开发利用会促进GDP的增长，同时引起的环境扰动和社会影响对生态文明和社会建设也会产生十分重要的影响。在市场经济条件下，自然资源的经济属性和物质属性同等重要，科学合理的资源保护与开发利用，对于增加财政收入、拉动就业、治理环境和维护群众权益等方面贡献非常突出。但如果资源有偿使用制度、生态补偿制度和收益分配制度等不到位或不完善，很可能会造成对环境的极大破坏和不可挽回的经济损失，甚至导致群体事件发生。
资源和环境的概念，在不同的国家和不同的发展阶段，其侧重点各有不同。从理论上讲，有大资源主义和大环境主义。顾名思义，大资源主义即把环境作为资源的要素，这种说法多见于以印度为代表的发展中国家，这些国家的工业化还未完成；而大环境主义则是把资源作为环境的要素，在欧美等发达国家和地区就更加提倡。
就我国而言，党的十八大提出将生态文明建设作为“五位一体”的总布局，标志着我国资源管理工作要更加注重处理好与环境相协调、更加强调资源的保护、更加重视资源管理在促进生态文明建设中的源头管控作用。过去，我们学习中央文件，找涉地、涉矿的内容，都习惯于在经济建设的有关章节里找。而现在，在党的十八大报告中，涉地、涉矿的许多内容在大力推进生态文明建设的章节中更多了。这是我国经济社会发展到一定阶段的客观规律，也是我国特殊的资源基本国情的必然要求。我们要更加强调坚持节约资源和保护环境的基本国策，以及节约优先、保护优先、自然恢复为主的战略方针。
国土资源管理工作者要认真学习姜大明部长的重要讲话精神，从“科学发展”，“五位一体”、“四化同步”建设，以及“美丽中国”、促进经济结构调整升级、建设“两型”社会等战略的高度，深刻认识新时期国土资源工作在经济社会发展大局中的定位。
记者：您认为我国国土资源管理工作深化改革的难点在哪些方面？改革的方向是什么？
姚华军：我国正处于工业化中后期阶段，在工业化进程中，会带动农业现代化建设和城镇化建设。党的十八大报告提出，要促进工业化、城镇化、农业现代化和信息化协调同步发展。而“四化”建设又与资源有着千丝万缕的联系：工业化发展需要建设用地、能源和重要矿产资源，城镇化也需要建设用地和钢筋水泥等，农业同样需要耕地，以及磷肥、钾肥等非金属矿产资源，就连看似与国土资源“风马牛不相及”的信息化，其所依托的笔记本电脑等基本物质载体也离不开矿产资源。
既然自然资源对于“四化”发展必不可少，那么由此也就引出了资源配置的问题。因此，资源管理的制度创新，要为发展城乡一体化的机制体制做出新贡献，促进新型城镇化和农业现代化协调同步发展。如通过试点改革，推进建立城乡统一的建设用地市场，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率等。
除城乡资源优化配置外，行业资源优化配置同样不容忽视。当前，在加快推进工业化、城镇化的发展阶段，市场需求快速增长，部分行业发展方式粗放，创新能力不强，产业集中度低，没有形成由优强企业主导的产业发展格局，导致行业无序竞争、重复建设严重；一些企业对市场预期过于乐观，盲目投资，加剧了产能扩张；一些地方过于追求发展速度，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，在一定程度上也助推了重复投资和产能扩张。同时，要关注国家的区域发展、产业发展政策，注重设计好不同地区资源配置差别化政策，处理好存量、增量资源的差别化资源配置。
2013年，国务院出台《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，涵盖了钢铁、水泥等六大行业。为贯彻落实党中央、国务院对化解产能严重过剩矛盾的要求，国土资源部也于去年11月正式发出通知，要求调整优化钢铁、有色金属等重点产业布局，严格实施水、矿产等重要资源的配额限制，坚决遏制产能过剩项目建设，推动产业结构优化升级等。
复杂多变的国内外经济形势正在深刻影响着国土资源市场的供需管理格局，想要化解煤炭等行业的过剩产能，需要平衡供需，积极调整产业结构，继续加强矿产资源规划和宏观调控，坚持以探矿权和采矿权有序投放、实行开采总量控制，以及调整煤炭、钢铁等的供地目录等来规范行业行为，促进化解产能过剩。通过资源管理方式转变、差别化资源配置政策倒逼，鼓励上一些资源消耗少、环境污染小的战略性新型产业和高新技术企业，限制“三高一资”产业，促进经济结构调整和产业升级。
记者：国土资源部党组近日提出，把“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”作为当前和今后一个时期的重要工作来抓。对此您有什么看法？
姚华军：尽职尽责保护好国土资源就是要保“生命线”、“生存线”，这是国土资源工作者的基本责任；节约集约利用资源就是要保“发展线”、“保障线”，这是保障和促进科学发展的核心任务；尽心尽力维护群众权益，就是要维护社会和市场的“公平正义线”，这是国土资源工作的出发点和落脚点。
发展肯定要涉及对国土资源的利用问题，但这种利用必须是节约集约的利用。节约集约工作的源头在于规划，如果城市建设规划是扩张粗放的、出现了偏差，也就意味对建设用地最大的浪费。目前，我国空间规划政出多门，存在着执行随意性的现象。因此，有待建立科学有序的空间规划体系，强化规划执行的严肃性。同时，要强调资源开发利用全过程的节约集约，通过健全标准、制定经济调节政策，逐步建立健全节约集约的激励和约束机制，强化检查监督。
通过找矿突破战略行动提高国内找矿突破能力，包括两层含义：一是通过提升国内矿产资源的保障水平，降低铁矿石、铜矿等一些矿产的对外依存度，维护资源安全；二是要通过进一步摸清资源家底，增加国际谈判底气，提升我国在国际市场的话语权。为此，要处理好找矿、开矿与买矿的关系，找矿突破必须坚定不移地推进，不能因市场价格的浮动而动摇；要抓住国际矿业市场变化调整机遇，充分利用好“两种资源、两个市场”，搞好矿产地和矿产品等资源储备。
在尽心尽力维护群众权益方面，要认识到在市场条件下，自然资源是最大的不动产和财富，要建立健全、严格实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。如深化推进矿山地质环境治理恢复保证金制度建设，落实好“谁破坏，谁付费”和“谁治理，谁受益”的奖惩机制，加快推进和谐矿区建设，切实维护被征地农民的权益，研究落实好增值收益分配政策，逐步建立和完善资源收益分配共享机制。
十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的指导思想、总体思路、目标任务。随后，深化国土资源管理改革的号角也紧跟着吹响。展望2014年，既是改革全面深化、经济结构进一步调整的重要战略机遇期，也将是社会矛盾凸显的一年。
许多问题的解决都必须以改革创新的思路，用深化国土资源领域改革的措施来履行好3项职责，提升好3项能力，以改革的精神推进制度改革，包括土地管理制度改革、自然资源管理制度和体制改革以及行政审批制度改革。
从经济学角度讲，资源管理就是通过规划、土地和矿业权审批管理等手段优化资源配置的过程。经济手段和技术手段是今后资源管理中很重要的因素。充分利用国土资源的技术手段是标准的问题，用好了会发挥很大作用，成为规范市场的重要抓手。而行政审批制度改革的关键是要处理好市场与政府的关系，使市场真正在资源配置中起决定性作用，同时建立好服务型政府。为此，必须加快建立新型发展观和新型资源观，进一步转变资源管理理念和管理方式，通过深化国土资源关键领域和重点环节的改革，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，用心做好监督管理和服务工作。
